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傑瑞米柯賓 发表于 昨天 07:52

轉載 中共政權對中國社會的收割

作者 岑科 寫於 二零零九年

　　序

　　2009 年是中華人民共和國成立 60 周年。這一年，國際輿論在談論中國如何協助美國，引領全球經濟走出困境；中國的經濟政策，被美國、歐洲乃至全世界的企業家和投資者密切關注；有經濟學家預言，30 年後中國將成為世界最大的經濟體……這一切，使中國像是走在回歸世界文明主角的覆興之路上。

　　為了向新中國成立 60 周年獻禮，2009 年 9 月，一部聲勢浩大的電影《建國大業》隆重上映，片中有上百位中港台明星演出，豪華陣容堪稱空前絕後。

　　但據說部分參演者如陳紅、鄔君梅、寧靜、徐帆、李連傑等已脫離中國國籍，以外國人的身份“向祖國獻禮”，引起廣泛的爭議。

　　一篇有代表性的評論寫道：

　　“為什麽恰恰是那些先富起來的精英成了申請

　　境外護照的先鋒？如果一個國家不能讓最有才能的人放心地安家立業，仍有著讓人們無法放心的不確定性，那麽當人們有能力選擇自己的國籍時，就會出現大量精英和先富起來的一群能人向其他非母國轉移的景象。”

　　2009 年發生的一幕幕，映射出中國“讓人們無法放心的不確定性”：湖北石首萬人聚集示威；鄧玉嬌受辱刺殺官員；杭州飆車族撞死路人；通鋼工人群毆總經理身亡；新疆烏魯木齊騷亂……這些令人悲痛和不安的悲劇性事件背後，糾結著事關中國現實與未來發展的深層問題：官員特權盛行、政府信譽下降、貧富差距嚴重、就業基礎脆弱等等。它們表明，中國回歸世界文明主角的“覆興之路”不會一帆風順，而是充滿風險。

　　今天，在展望中國社會發展前景的時候，已經很少有人把目光僅僅局限在經濟領域，而是把它與政治改革、法治建設、文化變遷等更廣泛的問題聯系在一起。而在這紛繁蕪雜、犬牙交錯的問題圖景中，能不能找到一條關鍵的線索，指引我們走向繁榮與和諧的未來？

　　一年前，在《2008 公民稅權手冊》序言中，我們寫道：在影響人們收入與福利的各種經濟關系中，

　　“稅”是極其重要的一環，清楚地認識納稅人與政府的關系，是推動中國今後三十年向現代文明社會轉變的重要動力。如今，我們願進一步指出：稅的協商收取和公開使用，是構築中國未來繁榮與和諧的關鍵基礎。

　　設想一位三千歲的老人，一直生活在中國這片土地上，他看到的歷史圖景是什麽？他看到秦始皇統一六國，焚書坑儒，看到陳勝、吳廣揭竿而起，天下大亂；他看到楚漢相爭，三國演義，唐代的太平盛世，清朝的窮途末路；他看到一次次橫征暴斂、一次次農民起義、一次次改朝換代……幾千年的中外歷史表明，社會繁榮與和諧的基石是人與人之間的分工交易與平等協商，障礙則是人與人之間的權利、地位不平等以及由此而來的暴力掠奪。表面上看，稅的收取和使用只是一種經濟行為，但背後蘊含著社會中人與人之間權利是否平等、是否存在一個淩駕於眾人之上的特權階層、人們的聰明才智是用於創造財富還是去爭奪特權這樣的根本性問題，所以極其重要。

　　1689 年，英格蘭誕生了《權利法案》，規定國王不經議會允許，不得征稅，也不得維持軍隊。這是人類文明進程的一個里程碑。因為稅不僅涉及每個人的切身利益，更體現出人與人之間的利益分歧采用何種方式解決、有組織的政府暴力最終歸於何處這樣的社會關系，可以說是衡量一個社會是否實現市場經濟和民主政治的最重要的標志。

　　《權利法案》的出現，標志著人類第

　　一個民主憲政國家的誕生。

　　一個社會中，如果連政府征稅這樣的問題都不需要征得民眾的同意，那麽，在其他的利益分歧中，例如土地拆遷、市場準入、福利分配等等，怎麽可能通過和平協商的方式去解決？在那樣的情況下，政府作為社會中最強大的暴力組織，只會成為一部分人對另一部分人的掠奪工具，而市場中的企業和個人，必然淪為政府隨意宰割的羔羊。

　　社會發展到今天，已經沒有哪個政府敢於宣稱征稅是一種掠奪；反過來，大部分政府都會宣稱，征稅是為了保障公眾的利益而進行的。這麽說並非沒有一點合理性，但如何把合理的稅收與掠奪性的稅收區分開，是分析很多社會、經濟問題時首先面臨的一道門檻；沒有稅收狀況的公開，就無法跨過這道門檻，甚至可以說，沒有稅收的透明和公開，就沒有市場經濟和法治社會的基本前提。

　　至少五年前，中國政府就提出了“陽光財政”的目標。這一目標的重要性是怎麽估計也不過分的。有了“陽光財政”，就不用擔心一些政府部門會私分或濫用納稅人的錢財；也不用解釋政府是否關心民眾，使他們享有合意的社會福利；也不用爭論政府的規模是大還是小，政府花錢的效率是高還是低，政府職能部門的設置是否合理，各個政府機構是否發揮了應有的作用，等等……所有這些問題，都可以或多或少地在（詳細的）財政數據中找到答案，而這些答案，又將形成政府體制改革的新起點和鞭策力。

　　鑒於“陽光財政”的重要性，在今年的公民稅權手冊中，除了采用最新的案例和數據，一如既往地闡述政府、個人的相互關系和稅收常識之外，我們重點增加了有關政府支出的內容，如中國的政府支出如何構成、當前政府支出距離“陽光財政”有多遠、由此導致了哪些弊端等等。在編寫過程中，我們還把理念付諸行動，向財政部和十幾個省市區的財政廳提出申請，希望他們提供詳細的財政支出數據。結果，得到財政部和一些地方財政部門的回覆，其中一些信息屬於首次披露，具有很高的研究價值，我們特意收入書中，以供讀者參考。

　　我們的目標，就是通過普及稅收原理和常識，提高民眾的權利意識，加大“陽光財政”的呼聲，促使真正的市場經濟和法治社會早日到來。如果您認同這個目標，請從閱讀和轉載這本公民稅權手冊開始。

　　編者

　　2009 年 11 月

　　開篇：你?稅收?政府

      中國人的稅負並不比英聯邦國家和歐盟國家低，為什麼卻沒有英聯邦國家和歐盟國家的人民擁有的福利？

　　——關於稅的十個常識

　　常識一：人人都是納稅人

　　當政府花費公共資金時，很多人說：“不關我的事，我沒納稅。”事實上，消費即納稅。每個人從出生時喝的奶粉到離別時的葬禮，稅始終相伴、無處不在。

　　·日常商品中的含稅份額1

　　一袋價格為 2 元的鹽，包含大約 0.29 元的增值稅和 0.03 元的城建稅。

　　你去餐館吃飯，最後結賬時不論多少，餐費的 5.5％是營業稅及城建稅。

　　每瓶 3 元的啤酒包含大約 0.44 元的增值稅、0.12 元的消費稅和 0.06 元的城建稅。

　　如果你吸煙，每包煙 8 元，其中大約 4.70 元是消費稅、增值稅和城建稅。

　　你去理發店理發，費用的 5.5％是營業稅及城建稅。

　　你花 100 元買了一件衣服，其中包含 14.53 元的增值稅和 1.45 元的城建稅。

　　如果花 100 元買一瓶化妝品，其中除 14.53 元的增值稅外，還包含 25.64元的消費稅和 4.02 元的城建稅。

　　常識二：政府無權單方面征稅和決定稅款的使用稅是老百姓用於購買政府服務的費用。民眾自願地將創造出的一部分財富授予政府，以使政府向民眾供應必需的公共品和公共服務。未經民眾同意而征稅是不正當的。

　　·“無代表權不納稅”——美國傾茶運動

　　1764 年和 1765 年，英法戰爭結束後，英國政府苦於無力承擔駐北美殖民地軍隊的開支，分別在北美殖民地強制征收砂糖稅和印花稅。砂糖稅針對輸往殖民地的糖漿和其他物資課征，每加侖征收 3 便士，這就對殖民地糖酒工業造成了極大的損害。印花稅則將殖民地所有印刷品和法律文書納入征稅範圍，其影響遠遠超過砂糖稅。英國統治者的倒行逆施，激起了北美人民的反抗。他們立即做出了強烈的反應，組成了“自由之子”等組織開展轟轟烈烈的抵制運動。

　　1765 年 10 月，馬薩諸塞等 9 個殖民地的代表舉行了針對《印花稅法》的會議，1 這些稅金由消費者和廠商共同承擔，本書未劃分具體比重並通過決議要求“非經他們自己親口同意，或者有他們的代表表示同意，是不能向他們課稅的……”在殖民地的強大壓力下，英國議會當時雖然采取了妥協態度，撤銷了《印花稅法》，但 1767 年又故伎重演，試圖對殖民地的玻璃、鉛、茶葉、紙張等開征一系列的稅收，使得其與殖民地的關系越來越緊張。隨後，英國為了幫助陷入困境的東印度公司起死回生頒布了《茶稅法》，向殖民地征收進口茶葉稅，此舉引起了殖民地人民的強烈不滿，從而爆發了波士頓茶葉事件，並導致 1774 年獨立戰爭的爆發，最終結束了英國在北美的統治。

　　常識三：在現代社會中，納稅人擁有知情權、監督權、訴訟權等不可侵犯的權利

　　納稅意味著納稅人讓渡了自己的財產所有權，同時也應該獲得參與稅收事務的權利。自上個世紀 80 年代以來，納稅人權利得到了全球性的普遍關注和保護。

　　?日本知高縣律師起訴縣政府追回近五億日元稅款20 世紀 90 年代中，日本民眾對政府機關的招待費很關注，曾發生針對政府機關招待費、接待費的訴訟。日本高知縣的律師以納稅人的身份，要求縣政府公布有關招待費的具體開支情況，遭到政府的拒絕後，而向法院提起訴訟，要求法院依據地方政府信息公示法，命令高知縣政府公開有關開支情況，其法理根據是：每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況。但縣政府只願意公布招待費總的開支數額。日本的招待費稱為食糧費，通常是由出面招待人的主管簽字就可以報銷。原告在訴狀中提出，公務員的工資中已包含了本人的生活費用，原則上公務員吃飯應該自己付錢，如果是必要的公款宴請必須公布被宴請客人的姓名，這樣才能讓納稅人判斷公費請客是否合理。法院判決原告勝訴，由於有關公務員不願意公布被宴請客人的姓名，這些費用在財務上就不能銷，只能算是公務員自己請客，因此，最後依據本判決從相關的公務員處追回了四、五億日元的金額。

　　常識四：缺乏權利的納稅等於被掠奪

　　未經合法程序確立的稅收，不具有正當性。只有政府首先依照合法的程序，在納稅人同意的情況下，確定稅收的種類和額度，並保障納稅人的基本權利，才談得上納稅的義務。

　　·工信部耗巨資強制為個人電腦安裝過濾軟件

　　2009 年 5 月，國家工業和信息化部下發《關於計算機預裝綠色上網過濾軟件的通知》，要求 7 月 1 日之後在我國銷售的所有個人電腦出廠時預裝綠色上網過濾軟件“綠壩·花季護航”，該軟件可以過濾不良信息、控制上網時間等，還會每 3 分鐘對網頁截一次屏，軟件使用者打開就可以知道想監視的人上過哪些網站，工信部稱這是為了保護未成年人。這款“綠壩”軟件是工信斥資 4170萬元人民幣向鄭州金惠和北京大正兩家公司采購的，供網友免費使用一年。

　　通知曝光之後，有人斥責此舉侵犯個人隱私權，隨後該軟件被人曝出有若幹安全隱患，接著美國一家軟件公司指責該軟件侵犯其版權，並警告電腦商不能安裝，否則就等著吃官司。在眾多唾沫與口水中，工信部改口不再強制要求每台電腦安裝，但仍要求中小學采購的電腦和家電下鄉的電腦強制安裝，並稱到 6 月底已裝機總量超過 5000 萬。

　　常識五：稅收過重會導致企業倒閉和居民失業

　　稅收是政府對民眾收入的“提成”，政府“提成”得越多，老百姓可支配的收入就越少。從企業的角度看，交的稅越多，利潤越少，進而減少企業的生產和投資，最終結果，會減少居民的就業機會。

　　·“不再折騰自己”

　　蔣建平是南安市機動車維修協會會長，福建省南安市建平汽修有限公司的創始人。該公司是一家汽車綜合維修企業，屬一類企業。現在，這家公司已經不存在。

　　據蔣建平介紹：汽車維修企業營業額主要是工時費收入＋配件銷售額。綜合修理廠工時費收入與配件銷售額比例一般是 25%～30%：70%～75%；他的廠是一般納稅人，稅負率是國稅 17%加地稅 6 %，總計負稅率是 23%。國稅的 17%只要有進項（即進貨增值稅發票），就可以按 10%～12%進行抵扣；工人的工時費（產值），因沒有進項，不能有抵扣。假如維修產值 10000 元，因沒進項抵扣，要僥納國稅 17%加地稅 6%，即必須繳納 2300 元稅。這種高額營業稅豈不與所得稅一樣了嗎？這種稅率也已經接近乙類香煙 30%和雪茄煙 25%的水平……蔣建平自認為他的企業在南安市不論是信譽、技術、服務等均屬較好的企業，但沒想到全市唯獨只有他一家綜合型汽修廠被指定為一般納稅人──“這種稅率企業哪里能撐得住？”別說企業想發展，連維持運作的利潤也沒有了。

　　無法與同行業平等競爭，企業根本無法生存！於是，蔣建平為了“不再折騰自己”，橫下一條心，含淚把十多年辛苦奮鬥和經營的企業賣掉。

　　常識六：衡量稅負輕重的標準不在於稅收是多少，而在於政府為自己花掉了多少

　　在發達國家中，有高稅國家，比如瑞典稅收占 GDP 的 51%，也有低稅國家，比如美國稅收占 GDP 的 27%，但它們老百姓的生活水平卻差異不大。稅負的關鍵在於政府如何使用稅，而非收了多少稅。

　　·福利國家的高稅收與高福利

　　瑞典、丹麥和法國的財政支出結構非常近似。對於這三國而言，社會保障、教育、醫療保健和一般公共服務是花錢最多的四項，共占去全部支出的近 80%。

　　尤其是社會保障，在這三個國家的財政支出中都占到 42%以上的比例；而教育醫療支出合計起來也都占到總支出的 25%以上。這意味著民眾的社會福利非常高。把社保、教育、醫療、環保等公共事務支出加起來，占到了瑞典等國財政支出的絕大部分，這樣來看，民眾雖然稅負很重，但政府的稅收有相當大的比例返還給了民眾，讓民眾享受到了高福利，因此其實質稅負並不如表面看到的那樣重。

　　常識七：在中國政府的支出里，民眾直接受益的份額很少，政府自身的耗費很大

　　在政府支出的 17 個大類里，

　　“一般公共服務”主要是指我們日常所見的政

　　府各個職能部門的運行支出，“公共安全”是公安、武警、司法等部門的運行支出，它們是比較純粹的政府自身支出。除此之外，在科學教育、文化衛生、環境保護、社會救濟等大類支出下，也有專門用於供養政府管理部門的支出。

　　·福建省及全國財政支出的估算

　　按本書的分類和估算，在福建省的一般政府預算支出中，政府自身耗費的行政費用比重最大，約為 35%；政府用於間接公共福利的資金比重第二，為 25%；另有去向不明的“其他”類支出 21%；而用於直接返還民眾的福利支出僅有 7%；剩下的百分之十幾，主要是政府在具體產業上的投資，反映出政府對經濟事務的直接參與。

　　根據財政部網站公開的全國財政決算表也可以推算，其中用於直接返還的民眾福利支出很少，這些支出基本都已經在決算表中列出，包括社會保障和就業、醫療衛生類下的部分支出、農林水事務下的“扶貧”支出、地震災後恢覆重建支出等，粗略估算，在全國 6.26 萬億財政支出中，僅占 8%（約為 5000億元）。

　　常識八：政府的自我審查，不可能消除財政支出中的腐敗和浪費年覆一年的“審計風暴”表明，不把政府的自我監督變為社會各界的外部監督，不把職能部門的任務性審查變為廣大民眾基於自身利益所作的持續性追查，政府預算中的種種問題就無法解決。

　　·國家審計署 2009 年報告披露的部分問題

　　教育部挪用部本級項目經費 305 萬元，彌補了 5 個所屬單位的項目支出或基本支出超支。

　　工業和信息化部本級基本支出等超預算 1007.16 萬元；擴大項目經費使用範圍支出 432.60 萬元，用於非項目支出。

　　人口計生委挪用專項資金 495.89 萬元，用於中國生殖健康產業協會維修費等支出。

　　環境保護部未經財政部審批，在 3 個項目中安排公務用車購置預算，相關項目承擔單位在項目經費中列支 126.61 萬元，購置公務用車 6 輛（其中 2008年列支 74.51 萬元購置 4 輛）

　　公安部未報國家發展改革委審批，自行批覆公安部第一研究所、人民公安報社和公安部居民身份證密鑰管理中心等 3 個所屬事業單位辦公樓建設項目投資 4.22 億元。

　　……

　　常識九：中國的政府支出有“賬簿”，但被隱藏起來了每年的人代會都開得風風火火，但最後發布的預算報告卻非常模糊。社會公眾只能看到模糊的預算報告，對載有詳細財政信息的《預算草案》卻無法獲知。

　　·財政部拒絕公布《國家財政決算》

　　2009 年 9 月，本書編者向財政部和省級財政廳申請公開信息，財政部回覆如下：

　　“您申請的 2008 年全國財政支出詳細數據（您在政府信息公開申請表‘所需信息內容描述’欄中具體填寫為‘按經濟分類科目劃分的財政支出數據’和‘按功能分類劃分的‘款’、

　　‘項’級財政支出數據’），為《國家財政決算》

　　（機

　　密級文件）中的重要內容。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條的相關規定，對此本機關不予提供。”

　　常識十：稅制改良的根本動力，在於民眾自身

　　從歷史看，國王不會主動去為貴族們想這些人納稅後應該得到什麽權利，貴族階層也不會主動為平民百姓爭取納稅後的權利。這些權利最終所以落實到每個個體，都是靠納稅人自己去爭取。

　　·廣州公積金管理新政在民眾反對聲中胎死腹中2009 年 6 月 10 日, 媒體從銀行渠道獲得的信息，7 月 1 日廣州市住房公積金新系統將上線。隨著新系統的投入運營, 廣州市公積金提取政策正在醞釀重大變革:7 月 1 日起,廣州市住房公積金將可以按月提取,但賬戶內需保留半年的繳存額；公積金提取全部采取轉賬支付，不準提現，防止騙取套取公積金；在廣州以外購買自住住房提取住房公積金的，所購房產須在職工本人的戶籍所在地、工作地，或是在配偶戶籍所在地、工作地。

　　面對媒體的報道，廣州市公積金中心也沒有否認，只敷衍說最終政策以發文為準。一時間，市民為了避免自己的錢被扣，開始趕在 7 月 1 日前突擊提取公積金，銀行公積金專窗人滿為患。同時, 質疑廣州公積金新政的反對聲鬧得沸沸揚揚，市民反對聲一片。民眾紛紛通過網絡論壇、博客發言譴責這一“新政”：“公積金是自己賬戶里的錢，為何取出來有這麽多門檻，這麽難？”《南方日報》、《南方都市報》等媒體也配以多篇報道和評論表達反對的聲音。

　　最終，廣州市常務副市長、市住房公積金管委會主任蘇澤群主持召開了廣州市住房公積金管理委員會全體會議，討論並通過了“暫緩實施《規定》的決議”，否定了早前計劃的“按月提取”、“預留半年余額”以及“異地購房不準提取公積金”等規定。

　　·廣州財政局網上公布 114 個政府部門預算

　　李德濤是深圳君亮資產管理公司的“公共預算觀察志願者”之一。他通過“廣州財政網”向廣州市財政局提出在線申請，要求公開廣州市 2009 年本級部門預算。2009 年 10 月 16 日，他接到廣州市財政局的回覆說，由於廣州市2009 年本級部門預算涉及到 114 個部門，內容十分龐大，通過電子郵件發送很不方便，因此將全部內容都公開放到了廣州財政網上。至此，每個人可以從廣州財政網站上的“政務公開”下面的“數據統計”一欄里查到相關內容。

　　廣州市財政局局長張傑明說：“前段時間我們收到了群眾要求公開政府部門預算的申請，我認為只要不涉及秘密，都可以公開。有興趣的群眾都可以上網查看。我們會繼續在網上公開部門預算，明年只要人大會議審批通過了部門預算，就會在網站上公開。”

　　——更多常識與故事，請閱讀《2009 公民稅權手冊》全本……第一章

　　稅的真相

　　我們在生活中離不開“錢”，為了滿足自己的需要，人們總是在想辦法多掙錢，並發揮它的最大效用。

　　政府也離不開“錢”，國防、教育、衛生、社保、治安、交通……都需要花費大量的錢。

　　“稅”則是聯結個人收入與政府開支的紐帶，通過“稅”，政府的任何一項活動都真真切切地影響到每一個公民的收入,政府辦事效率的高低、政府的清廉程度及其公共投資傾向，都直接關乎百姓福祉的重大問題。

　　在本書第一章，我們要揭開“稅”的面紗，展示隱藏在“稅”背後的種種關系。

　　1. 人人都是納稅人

　　“稅”是社會中最常見的事物之一。一談起稅，人們很容易想起西方社會的一句格言：

　　“稅收與死亡，是人生難免的兩件事”。而在遙遠的東方，被萬里長城蜿蜒懷抱的中國，也流傳著“皇糧國稅，古已有之”的諺語。從古到今，在世界各國，“稅”所體現的人與人之間的關系並不完全相同，並包含著一部社會進步的演變史。但在今天，關於稅的很多基本問題——例如它存在的基礎是什麽，其背後隱藏著怎樣的社會關系等等，很多人並不理解。下面從一些生活現象開始，說明這些問題。

　　事例 1（真實）·橋的命運

　　中國湖北某地，有座橋建於 1965 年，由於水流沖擊和腐蝕，逐漸成了危橋。為了延長這座橋的壽命，鎮政府在河的上遊約 1 公里處修起了一座新橋，供車輛通行。舊橋一般只走人和自行車。近年來摩托車漸漸普及，由於從新橋走要繞行 2 公里左右，一般駕駛技術稍好的人都從舊橋走。本來就衰朽不堪的舊橋終於垮掉了。

　　舊橋垮後，有人在尚未垮掉的部分舊橋和河水之間用沙土築了一條路，在水面上架起一座浮橋，無論人、自行車、還是摩托車，每人次收費 5 毛，一天可以收費數百元。但很快，有人抱怨收費太貴，也有人說不應該收費。

　　大約半個月以後，那座橋不見了。據說有人往上舉報，上面有人來查。建橋的人把橋拆了，木板、樹由四人一分而光。

　　不久之後，一座新橋出現在河面上。這橋是在橋頭開店的一個生意人捐建的，與先前的收費的木橋有些相似，不過所鋪的木板要窄一些，木板下的樹捆紮得有些潦草。他在橋的中間還樹了一塊簡陋的廣告牌，聲明免費之外，“歡迎你到橋頭商行”。

　　免費的橋在一兩個星期之後就開始出現險情，橋的一端出現垮塌，開始出現通行不便。然而騎摩托車的人依然艱難地從此通行，直到有一天，汛期來臨，河水上漲、變寬、變猛，有一次大雨之後，免費的橋被徹底沖毀。

　　事例 2（虛擬）·樓道路燈

　　夏光是一位年輕老師，住學校的職工宿舍樓。他注意到，樓道里的燈泡經常是壞的。黑夜里上下樓時，他想：怎麽沒人來換燈泡呢？如果誰家里洗手間的燈泡壞了，肯定很快買新燈泡換上；但樓道的燈泡卻沒人管。

　　有一天，夏光自己掏錢換上了一只新燈泡。樓道的居民看了，紛紛表揚他，說他做了一件好事，不過沒有人打算分攤買燈泡的費用。不久後，燈泡又壞了，夏光準備再買新的去換，但轉念又想：樓道的燈泡以後還會壞，總不能一個人無休止地做好事吧？他覺得買燈泡的錢應該由樓道里的居民平攤。

　　夏光去找樓道的居民談這件事。有 5 家願意分擔費用，另外 3 家卻不願意，有人說：“我家不需要路燈，你們需要的話自己買好了。”夏光想，這家人肯定需要路燈，而且肯定會受益於路燈，可是他即便不付費，也無法把他排除在路燈的使用範圍之外。無奈之下，夏光只好放棄了買燈泡的想法。到了晚上，樓道里依舊漆黑一片。

　　事例 3（虛擬）·新年的焰火

　　新年來臨的時候，S 小鎮的居民非常高興，很多人外出遊樂，買來煙花爆竹助興。有一種大型煙花，效果很好看，但價格比較昂貴，在 1 萬元左右，很少有人購買。小鎮企業家歐文進行了調查，發現全鎮 500 個居民中，每個人至少願意出 30 元來觀看這種焰火。歐文想，如果他買來這種煙花燃放供大家觀賞，並向每人收費，他不僅能賺到一筆錢，還能滿足大家的需要，是一件皆大歡喜的事。

　　歐文決定舉行一場焰火表演。但他在賣門票時候遇到了麻煩。很多人想，一旦歐文向天空發射焰火，他們不買票也能看到，所以，盡管本來願意出 30 元觀看焰火，但出於“搭便車”的想法，很多人並不買票。歐文經過核算，發現賣出的票不能彌補購買焰火的成本，只好宣布退票，取消了這個計劃。

　　這三個故事，初步說明了“社會為什麽有稅”的問題。簡單地說，生活中有一些產品或服務，每個人都需要，但由於某種特點，人們往往不會單獨去購買或配置它，例如橫跨全國的公路，城市里的街道、綠地、排污管道，還有前面說到的橋、路燈、焰火等等，這些物品不可分割，很多人能同時使用，一來價格比較昂貴，普通人難以承擔；二來，某個人購置這種物品，往往會有其他人白占便宜。所以，這些物品很難像面包、衣服、汽車、住房一樣，以個人購買、個人消費的方式來組織生產——這就是所謂的公共物品。

　　今天，只要你走出家門，舉目四望，公共物品幾乎無所不在。廣泛地看，一個社會的治安消防、公共衛生、貧困救濟、環境保護等，都屬於公共物品。

　　公共物品的存在對一個社會的運行和發展來說至關重要。想象一下，如果城市里的環衛工人罷工，警察解散，交通、消防、環保等機構停止運行，會對社會秩序造成什麽沖擊？後果不堪設想。

　　公共物品是社會運行必需的，但在簡單形態的市場上，沒有人購買公共物品，就不會有資源去投入生產。為此，人們只好組織一個特殊機構，專門提供公共物品。當然，這個機構不可能憑空變出公共物品，這個機構里的人也不能不養家過日子，它必須向大家要錢——這種錢就是稅收，這個機構就是政府。

　　在現代社會里，政府的角色定位是向民眾征收稅款，同時負責提供一系列公共物品和公共服務——如上面所說的公路、街道、路燈、治安、消防、環保等等。

　　可以說，稅收體現的是政府和大眾之間的一種交易關系，它構成了社會運行與經濟發展的重要基礎。事實上，稅是民眾購買政府（人員）服務的費用，它與我們生活中的其他費用，例如付給飯館、理發店或保姆的錢沒有區別。

　　很多人認識不到這一點，一方面是因為在歷史上——包括今天的世界上，某些國家的政府和民眾之間確實不是交易關系，而是某種程度的掠奪與被掠奪關系。回顧人類歷史，在社會進入現代文明之前，政府和盜匪集團之間並沒有一條不可逾越的界限：當政府不顧民眾的感受，利用合法暴力大肆收刮民財的時候，就成了盜匪；當盜匪願意放棄對民眾的掠奪，轉而向他們收取合理的保護費的時候，就成了政府。這種不合理的關系，由於長期存在，被很多人當作社會制度的“真面目”，根深蒂固地印射在頭腦中。

　　另一方面，在現實中，稅的表現形式很覆雜，往往給人一種錯覺，認為社會中並不是每個人都在納稅，有些老百姓是在免費享受政府提供的服務。最典型的場景是，中國的受災群眾得到政府救濟或居民的財產損失被警察追回時，一定會大張旗鼓地“感謝政府”，還制作錦旗相送。2006 年，全國免除了農業稅後，也有人很高興地表示：農民終於不用交稅了！還有幾年前，政府部門有人提出“為納稅人服務”的口號，遭到上級的批評。批評者說，政府不能光為納稅人服務，而要為全體人民服務。言下之意是，“人民”中的一部分人沒有納稅。

　　事實是怎樣的呢？

　　到目前為止，中國共有 20 多種稅，包括增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、城市維護建設稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、車輛購置稅、車船稅、契稅、印花稅、煙葉稅、關稅、船舶噸稅等，其中有些由個人上交，有些由企業上交。在個人上交的稅種中，最常見的是個人所得稅、車輛購置稅、車船稅以及買賣房屋涉及的契稅和印花稅。在日常生活中，因為買房、買車的通常是中高收入人群，而個人所得稅又有一個起征點，所以很多人覺得，收入較低的人不是嚴格意義上的納稅人。針對這種誤解，經濟學家茅於軾寫過一篇文章《我們到底交了多少稅》，其中寫道：

　　任何一樣消費，不管是在超級市場買東西，還是用電交電費，打電話交話費，里面統統都有稅。只不過你不知道而已。國外一般把價和稅分開，居民花的錢里多少是價，多少是稅，都很清楚。而在我國，有意無意地把價和稅混在一起，所以大家搞不清自己交了多少稅。

　　茅先生的這段話，揭示了一個非常重要的事實：在中國，商品標價實行的是含稅價，價格中包括了國家征收的稅金——可能是增值稅、消費稅、營業稅，也可能是城建稅和教育費附加等，這些稅或多或少要由消費者承擔一部分，所以，無論是誰，每購買一件商品，就在向政府交一次稅。

　　以下，是有人根據中國稅率計算出的一些日常商品中的含稅份額：

　　一袋價格為 2 元的鹽，包含大約 0.29 元的增值稅和 0.03 元的城建稅。

　　你去餐館吃飯，最後結賬時不論多少，餐費的 5.5％是營業稅及城建稅。

　　每瓶 3 元的啤酒包含大約 0.44 元的增值稅、0.12 元的消費稅和 0.06 元的城建稅。

　　如果你吸煙，每包煙 8 元，其中大約 4.70 元是消費稅、增值稅和城建稅。

　　你去理發店理發，費用的 5.5％是營業稅及城建稅。

　　你花 100 元買了一件衣服，其中包含 14.53 元的增值稅和 1.45 元的城建稅。

　　如果花 100 元買一瓶化妝品，其中除 14.53 元的增值稅外，還包含 25.64元的消費稅和 4.02 元的城建稅。

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　　這里可以清楚地看到，一個人生活在社會中，哪怕是乞丐，只要有購買行為，就免不了交稅。此外，人們在生活中的其他場合也可能交稅，例如，當你的工資收入超出一定標準，要交個人所得稅；如果你買車，要交車輛購置稅、車船稅；如果你買房、賣房，要交相關的契稅、印花稅，也可能交營業稅、個人所得稅和土地增值稅；如果你辦企業，從事生產經營活動，涉及的稅就更多。

　　可以說，在生活中的每一天、每一個角落，稅收無處不在，人人都是納稅人。

　　那麽，我們平時交了哪些稅呢？中國的稅收制度是高度行政主導的。到目前為止，我國財政、稅務、海關等部門負責征收的“法定稅收”共有 20 多種，主要包括：增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、外企所得稅、個人所得稅、資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅、土地增值稅、固定資產投資方向調節稅（2000 年 1 月 1 日起暫停征收）、房產稅、城市房地產稅、車船稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、筵席稅（由各省決定是否開征，目前各省均已停征）、煙葉稅、關稅、船舶噸稅等。

　　這些稅中，表面看來，很多都不對個人征收，而是通過企業征收的，如增值稅、營業稅、消費稅等，但正如前面所說，這些稅或多或少要由消費者承擔一部分，而企業的股東最終也是個人構成的，所以稅收最終負擔者都是個人。

　　2008 年，中國政府的稅收總額是 54219.62 億元。這個數額是如何構成的？它們與百姓生活有何關聯？下面作一些重點介紹：

　　·增值稅

　　增值稅無處不在，因為它是對所有“商品生產、流通、勞務服務中多個環節的新增價值或商品的附加值”征收的。所以只要你消費，你就要交增值稅。

　　我國在 2009 年 1 月 1 日起正式在全國範圍內實行消費型增值稅。增值稅的一般稅率是 17%或 13%。稅率 13%的商品是明確列舉的，主要包括糧食、自來水、圖書、農業生產資料等 5 類。除這五類以外的其他貨物和加工、修理修配勞務的增值稅率都是 17%。一般小規模納稅人的增值稅率是 3%，但是不能與進項稅抵扣。

　　當我們出門購物的時候，無論是買車還是買衣服，無論是買米還是買書，付款的同時都在交稅；當我們在家開火做飯、看電視、洗澡，除了要交煤氣費、電費、水費之外，我們還要交稅。就這樣“不知不覺”地，2008 年，中國政府共征收了 17996.9 億元增值稅，占到其法定稅收總收入的 33.2%。

　　·營業稅

　　增值稅主要針對產品和加工、修理修配服務征收。此外的其他服務，政府征收營業稅，即對有償提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人，就其營業收入額征收的一種稅。主要面向七個行業：一、交通運輸業；二、建築業；三、金融保險業；四、郵電通信業；五、文化體育業；六、娛樂業；七、服務業。此外，個人和企業轉讓無形資產和銷售不動產也要交納營業稅。

　　營業稅是由經營者交的，然而，營業稅的一部分會被轉嫁到消費者頭上，由經營者轉到政府的手中。所以，無論什麽稅種，都會增加企業的產品成本和消費者支付的代價。

　　2008 年，政府共征收了 7626.3 億元營業稅，占“法定稅收”收入的 14.1%。

　　·消費稅

　　消費稅從 1994 年開始征收，據說是為了抑制某些特殊商品的消費。最初選擇了煙、酒、小汽車等 11 類應稅產品。2006 年 4 月 1 日，國家首次對消費稅進行調整，消費稅稅目由 11 個增至 14 個，2009 年 5 月 1 日，又大幅度提高了煙產品的消費稅。

　　凡是列入消費稅稅目的商品，既要征收增值稅，又要征收消費稅。比如你在商場買一套價值 500 元的化妝品，這 500 元中就包含：72.65 元增值稅和 128.21元營業稅；你買煙一條，花費 100 元，其中包含增值稅 14.5 元和消費稅 48.46元（實際上煙價中含稅比例非常高，這里只是列出增值稅和營業稅）。

　　2008 年，政府共征收消費稅完成 2567.8 億元，增收 360.97 億元，同比增長 16.4%，占“法定稅收”收入的 4.7%。

　　消費稅和上面的增值稅、營業稅，是主要的流轉稅，顧名思義，是在經濟活動過程中征收的。目前，流轉稅在中國的稅收體系中占有非常重要的地位。

　　2008 年，國內增值稅、消費稅和營業稅三項流轉稅共完成 28191 億元，增長15.5%，占稅收收入的比重為 52%。

　　增值稅和消費稅都是針對國內產品而言的，實際上只要在國內市場上流通的商品，都會被征收增值稅和消費稅，從國外進口的商品也不例外。不過，進口商品的增值稅和消費稅是由海關代征的。2008 年，海關代征進口稅收完成7391.07 億元，比上年增長 20.1%，增收 1485.6 億元。這部分由海關代征的稅最終也還是由消費者“消化”的。

　　·個人所得稅和企業所得稅

　　這兩種稅是與公民收入關系最為密切的，因為所得稅是從“純利潤”中抽取，它意味著：只要你有收入，政府就可以從中抽“份子”。

　　2008 年，個人所得稅完成 3722.2 億元，同比增長 16.8%，增收 536.6 億元。

　　統一內外資企業所得稅稅負的《企業所得稅法》於 2008 年開始實施，新稅法規定內外資企業稅率分別由 33％、15％統一為 25％，2008 年，企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅共完成 11173.05 億元，增收 2393.80 億元，增長 27.3%。。

　　·城市維護建設稅

　　它是直接依附於增值稅、營業稅和消費稅的。在納稅人交增值稅、營業稅和消費稅的時候，也必須隨之交納城建稅。其實際效果相當於提高了這三個稅種的稅率。依納稅人所在地的不同，城建稅的附加率分為 1%、5%和 7%三檔。

　　在三項流轉稅的基礎上附加 1%、5%或 7%，看起來是很不起眼，然而因為流轉稅無處不在，因此，人們不知不覺地也交了一大筆城建稅。2008 年的這一稅額為 1344.09 億。

　　·城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅

　　這幾個稅種都與房地產相關。2008 年，房產稅收入為 680.40 億元，比上年增長 18.3%；城鎮土地使用稅收入 816.95 億元，比上年增長 111.9%；土地增值稅收入 537.10 億元，同比增長 33.2%。

　　·契稅、印花稅

　　契稅是對在中華人民共和國境內轉移土地、房屋權屬時向承受土地使用權、房屋所有權的單位征收的一種稅。2007 年由於房地產業的飛速發展，契稅已從一個小稅種一躍而為較大的稅種，成為地方政府收入的重要增長點，到2008 年，房地產市場有所萎縮，契稅完成 1307.18 億元，同比增長 8.4%，增速比上年同期回落約 31 個百分點。

　　印花稅是對在經濟活動和經濟交往中書立、領受印花稅暫行條例所列舉的各種憑證所征收的一種兼有行為性質的憑證稅（10 種合同上要貼印花，營業賬簿、房屋產權證、工商營業執照、商標注冊證、專利證和土地使用證等上都要貼印花）。

　　買賣股票，每一次交易都要繳納印花稅。2008 年證券市場交易持續嚴重低迷，股票流通市值大幅縮水，2008 年 4 月 23 日證券印花稅稅率從 3‰降低到 1‰，9 月 19 日起，證券交易印花稅由雙邊征收改為單邊征收，這是 2008 年唯一減稅的稅種。成交量的萎縮和市值的下跌造成證券交易印花稅的稅基嚴重縮小，2008 年，證券交易印花稅完成收入 979.16 億元，減收 1026.15 億元，同比下降 51.2％，比 2007 年增速（1017.4%）回落了近 1100 個百分點。

　　——以上所列的，可以說是與我們日常生活密切相關的稅種（完整稅目見本章附錄）。為了更具體地說明稅收與居民和企業的關系，來看幾個事例：

　　事例 4（真實）·工資與稅金

　　假設你每月的稅前工資是 1 萬元，需要交的項目有：

　　1.養老金。目前北京養老保險繳費比例為單位 20％(其中 17％劃入統籌基金，3％劃入個人帳戶)，個人 8％（全部劃入個人帳戶），共計是 2800元；

　　2.醫療保險。繳費比例為單位 10％，個人 2％+3 元，共計是 1203 元；3.失業保險。失業保險繳費比例為單位 1.5％，個人 0.5％，共計是 200元；

　　4.住房公積金。各企業所交比例不同，姑且按照企業和個人各交 10%來計算，則共計是 2000 元。

　　從 1 萬元中減去個人所交“三險一金”，得到所得稅的基數為：

　　10000－800－203－50－1000＝7947 元

　　需要交的所得稅為：894.4 元，稅後月工資是：7052.6 元。

　　如果不交稅的話，你一個月的工資所得應為：

　　10000+2000+1000+150+1000=14150；一年的工資所得應為：14150×12＝169800 元；

　　而交完稅以後，你一年的實際所得為：7052.6×12＝84631.2 元。

　　很容易計算出來，你一年的工資中拿到手的只有一半，其他的你都交給政府了。

　　事例 5（虛擬）·阿宏生活一天的稅費

　　作為一個工薪族，大家都知道自己每個月被扣繳的個人所得稅，但我們在生活和工作中所負擔的稅費遠不止這個。阿宏，軟件銷售公司的一名普通職員，我們來看看他平時一天所繳的稅費。

　　7：30，阿宏起床，打開自來水刷牙洗臉。阿宏一個月大約用水 2.5 噸左右，水價為 4 元/噸，每月付出水費 10 元，其中包括增值稅 1.15 元，同時還為市政建設交納了水資源費、城市污水處理費、城市附加費等若幹收費。另外，阿宏一個月買牙膏錢要花費 4 元左右，其中包增值稅 0.58 元。

　　這樣，阿宏平均每天用水和刷牙的過程中為政府貢獻了至少 0.058 元的稅費。

　　8：00，阿宏在早餐店里購買了 2 個面包和一杯豆奶，花費 3.5 元，其中包括 0.193 元營業稅和城建稅，另外還分攤了部分早餐店申辦衛生許可證、營業執照的費用、早餐店繳納的房屋租賃手續費、市容衛生管理費等若幹不等的收費。

　　8：30，阿宏打的到公司，共花費 20 元。這 20 元車費中，包含了難以計數的稅費，車船使用稅、營業稅、強制險費用、車輛購置附加費、燃油稅、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、機動車輛牌證（含行駛證）工本費、機動車駕駛證工本費、機動車輛安全檢驗費……稅費如此之多，甚至難以計算出這車費中政府到底收取了多少錢，我們姑且算為 4 元。

　　9:00-12:00,阿宏在公司上班，利用工作之余，買進了 5000 元股票，花去印花稅 5 元。中途還吸了兩支煙，阿宏一個月要吸 20 包煙，花費 200元，其中包括 29.05 元增值稅和 96.93 元消費稅，另外，這 200 元中還分攤了煙廠在收購煙農種植的煙葉時政府向煙農征收的 20%的煙葉稅，這個數目也難以確定，暫且計為 8 元。以此計算，阿宏因吸煙平均每日向政府交稅至少 4.47 元。

　　12:00-13:00，與客戶一起進中餐，花費 200 元，其中至少有營業稅和城建稅 11 元，還不包括分攤餐館的其它稅費。

　　13:00-17:00，工作。期間應某銷售雜志約稿，撰寫稿件一篇，獲得稿費 1600 元，繳稅 112 元。

　　17:00-17:40, 買了兩瓶白酒作為父親的生日禮物，花費 342 元，其中含有 49.69 元增值稅，59.66 元消費稅。另外，阿宏順便還為女朋友買了150 元化妝品，這些花銷中含有增值稅 21.79 元，消費稅 38.46 元。

　　17:40-18:10，打的回家，共花費 20 元，其中稅費也算 4 元。

　　18:10-19:00，自己在家做飯，用電飯煲煮飯，用燃氣炒菜。阿宏平均每月要花電費 50 元，燃氣費 15 元。電費的構成也很覆雜，除了正規稅收外，還含有城市公用事業附加費、中央電力基金和三峽工程建設基金……燃氣費除了正規稅收外，則含有城市公共事業附加費，而且他此前還支付了幾千元的煤氣初裝費。以此計算，阿宏每月在繳納電費和燃氣費時已被收了 7.47 元增值稅，另外還有各種雜費若幹，分攤到每天至少 0.25 元。另外，這頓晚餐中的大米、雞蛋、蔬菜、肉、油鹽醬醋等花銷約 4 元，其中的稅費同樣很難計算清楚，包含了增值稅、消費稅、營業稅、城建稅、集市貿易管理費、個體工商戶管理費、城市衛生費……，我們暫計為 0.7 元。

　　20:00-22:00，與朋友 K 歌，AA 制，花去 50 元，其中包括營業稅 10元和版稅若幹。

　　22:30-23:30，上網。網絡費每月 150 元，另外，阿宏每月電話費為 200元，這些開支中有營業稅 10.5 元，平均每天花費 0.35 元。

　　24:00，睡覺。

　　這一天，阿宏一共繳納了 321.62 元稅費，其中直接納稅 112 元。這一天，阿宏的開銷是 803.8 元，其中包含 209.62 元稅費，占到消費額的 26%，也就是說，如果免除這些稅，阿宏這一天至少可以節省四分之一的開支。

　　事例 6·在中國辦企業究竟要交多少稅1

　　如果注冊一家 500 萬資金的企業，我們來看看要交多少稅費：

　　1、 驗資費：500 萬×0.05%=2500 元；

　　2、 工商登記費：500 萬×0.08%=4000 元；

　　3、 稅務登記辦證工本費：數目很小，可以忽略；4、 金稅卡開票系統 1581 元，論證系統 300 元，這二項每年還要收 576元；

　　5、 國稅網上申報的 DN 費：每年 180 元；

　　這些費用加上忽略不計的大概 1 萬以上了，接下來要花的是租賃廠房和購買生產用機器設備等等，這里作一個保守的假設：一共就算花掉了 100 萬元，還有 400 萬元全部作為生產用流動資金，招收職工 100 人，假設一帆風順，到年底產生了 2000 萬元（不含稅）的營業收入，毛利 15%，這里所說的毛利就是產品的制造成本（含工資、福利、折舊）除以 85%等於產品的銷售價（不含稅）。接下來我們就來計算一下所要交的稅和各種費用。

　　6、增值稅：按理論，如果沒有毛利潤，就不需要交增值稅的，但因為包含在產品成本中的工資、福利、折舊等成本它是不允許抵扣的，即使不賺一分錢，增值稅還是要交的。在這些成本和損耗中，可以抵扣的有工人一年工資 180 萬（每人每月 1500 元，共有職工 100 人）、工人一年的福利開銷 252000 元（工資的 14%），一年的折舊費 207912.5 萬元（廠房是租用的，每年 10 萬元的租金應計入折舊，還有生產用機器設備我們按原值 89 萬，殘值 3%，使用期 8 年來計算），三項合計 2259912.5 元。

　　進項稅＝（20000000×85%－2259912.5）×17%＝2505814.88銷項稅＝20000000×17%＝3400000

　　應交增值稅＝銷項稅－進項稅＝3400000－2505814.88＝894185.127、 城市維護建設稅，應交增值稅的 5%，為 44709.26 元；8、 教育費附加，應交增值稅的 4%，為 35767.4 元；9、 水利建設專項基金，營業收入的 0.12%，為 24000 元；10、印花稅，營業收入的 0.03%，為 6000 元；11、社會養老保險金，每人每年 1795.2 元，為 179520 元；12、所得稅，所得稅的計算比較覆雜，這里涉及到管理費用、財務費用和營業費用，為了簡便，假設財務費用和營業費用均為 0，沒有向銀行借一分錢，沒有利息的支出；因為產品對路，用不著做什麽廣告銷售也不錯，1 來源：互聯網，凱迪論壇

　　一般是上門帶款提貨，也沒什麽營業費用。至於管理費用，一個正常的企業不可能是沒有的，但為了避免超出國家規定的限止範圍，特別是業務招待這方面，省吃簡用、樸素艱苦，幾乎可以忽略不計。但是每月的食堂支出、水費、差旅費、辦公費等等等等，為了不被說過分，就假定為平均每月 5 萬元，一年是 60 萬。

　　（不包括上面提到的幾個費種）。下面就用公式來表示一下所得稅的計算過程：利潤總額＝營業收入－營業成本－上面二至六 提 到 的 稅 費 合 計 － 管 理 費 用 ＝ 20000000 － 17000000 － 289996.66 －600000＝2110003.34

　　計稅工資超支調整＝（1500－960）×100＝54000應納所得稅＝（利潤總額＋調整）×25%＝2164003.34×25%＝541000.8稅後凈利＝2110003.34－541000.8＝1569002.505分析到這里，我們可以看到這樣一個問題：用 500 萬的投資，產生了2000 萬的營業收入，139 萬的利潤, 有人可能會很滿意投資 500 萬賺了 139萬這個結果，可他沒注意到 189 萬的稅金：交了增值稅 89.4 萬，所得稅 54.1萬，地方稅費合計 29 萬，三項合計 172.5 萬，超過了利潤的 24.1%，也就是說稅金永遠高出你的利潤，不管你賺多少還是虧多少，這個比例始終存在著。

　　通過這些事例，我們發現，中國老百姓在日常生活與商業活動中，面對的稅務非常龐雜。所交納的稅金，在收入或支出中占據很大的比重。財政部的數據顯示，2008 年全國稅收收入完成 54219.62 億元，比 2007 年增收 8597.65 億元，增長 18.8%。但據國家統計局發布數據顯示，2008 年我國城鄉居民人均收入分別同比實際增長 8.4%和 8.0%，這遠遠低於稅收增長。有人說，中國現在的稅制特征是“國富民窮”、“藏富於國而非藏富於民”，即國家財政和稅收收入逐年猛增，而國民人均純收入則增速緩慢，老百姓生活負擔仍然很沈重。

　　2. “無代表權不納稅”

　　每月到發工資的時候，大家都會收到一張工資條，工資條上都標明著應得多少錢，實發多少錢，扣稅多少錢……這一情形，大家都再熟悉不過了。對於普通民眾來說，政府征稅是我們最熟知的政府強制形態。你辛辛苦苦地掙了一筆錢，可能很多，也可能很少；不管多少，稅務官馬上跑過來找你，要求你拿出部分交給政府。你的任何一位鄰居都不可能對你提出這樣的要求，在大街上看見乞丐，你可能會起憐憫之心給他兩塊錢，但如果你不給，他也不能把你怎麽樣。但是，你不可能這樣對待稅務官，他可以強制你。如果你不掏錢，稅務局可能罰你的款，甚至把你關入監獄。

　　很多人也就因此相信，稅是政府強制民眾繳納的一筆錢。甚至有一些稅收理論也是這一套說辭，各種教科書自然也是這樣說的。但假如是這樣，人們就不免懷疑，政府收稅跟黑社會收“保護費”、山大王攔路設卡收“買路錢”，有什麽區別？

　　一個現代政府自然是與山大王不同的，政府收稅跟黑社會收“保護費”的區別在於稅收不是強制的、無償的。政府稅收的根本原則就是“同意”、“有償”：

　　政府之所以可以向我們征稅，是因為我們同意向政府交稅，我們用稅購買政府的服務。

　　當然，“同意”二字，說來容易，但真正地要變成一種對政府具有約束力的制度，卻經過了一個漫長而艱難的過程。這個原則首先是在近代英國確立的，我們不妨來看看這幾段偉大的憲政故事。

　　事例 7（真實）·未經臣民同意不得征稅——英國的自由大憲章中世紀的英國，國王和貴族在土地等級分封制的基礎上形成了整個政治社會的兩大勢力。國王占有大部分政治和經濟資源，並貪婪地要求貴族們繳納貢賦、履行保衛國家安全的義務。同時，國王也有義務保護貴族的利益，象征性的邀請其參與政治活動，以免貴族們在利益得不到保障的情況下，產生積怨，並進而威脅到國王的統治權。這種簡單維持的關系雖然沒有通過法律予以確認，然而，習俗的力量卻使得兩者之間基本保持了一種政治上的平衡，但這種平衡卻在後來歷任英王的橫征暴斂下完全被打破了。

　　1066 年，諾曼底公爵威廉征服了英格蘭，根據諾曼底傳統，威廉將大片土地分封給隨其征服英格蘭的男爵。同時，也采取了一系列手段來削弱男爵的實力，如征收丹麥金、兵役免除稅、領地繼承稅等種類繁多的稅收。

　　這些措施最終導致了男爵的不滿與叛亂的頻發，但這些反對隨意開征稅收的叛亂，卻紛紛以失敗而宣告終結。

　　約翰王時期，為了支付對法蘭西戰爭的龐大軍費開支，其不得已而對臣民開征沈重的稅賦，這極大地侵害了封建貴族的經濟利益，他們在不滿國王政策的情緒中開始醞釀相應的對策。1214 年，男爵集會，商議強迫約翰承認權利憲章——《男爵條例》，如果約翰不同意，他們將訴諸武力。1215年 1 月，約翰王面對男爵提交的《男爵條例》勃然大怒，斷然拒絕。男爵遂采取了軍事行動，5 月 17 日，男爵在高級教士和平民的普遍擁護下進入倫敦，6 月 15 日，約翰被迫在《自由大憲章》上蓋了章。

　　《自由大憲章》的大部分內容是重申貴族和僧侶的特權，也有少數涉及市民的，如統一度量衡等。其中最為經典的規定是，除固定稅金外，國王若要征收其他稅金必須召開貴族會議決定，否則不得征收額外稅金等。

　　《大憲章》第 12 條規定“朕出下列三項稅金外，不得征收代役稅和貢金，唯全國公意所許可者，不在此限……”《大憲章》是英國憲政發展的開端，也是租稅法定主義的萌芽。它的簽署標志著英國國王對臣民的首次屈服，表明君主的權力並非無限，盡管《大憲章》並不是英國國王對人民的宣言，僅是對封建貴族妥協讓步的契約，但這里表現了一個原則——課稅必須經被課稅者同意，這是租稅法定主義原則的本意。

　　“盡管《大憲章》所帶來的

　　改革十分有限，但它卻標志著法律對專斷權力的勝利。”

　　隨著議會制度在英格蘭的逐漸建立，議會成為制約國王征稅權力的最有力工具。之後，英國民眾不斷地重申自己的這種權利。十七世紀中期的英國革命，也是因稅而起。國王濫用權力征稅，議會重申未經議會同意，國王不得隨意征稅。結果引發沖突，導致國王查理一世人頭落地。

　　1668 年，英國爆發了“光榮革命”政變，荷蘭執政威廉繼承了英國王位。政變後威廉接受了國會提出的權利宣言並制定了《權利法案》。《權利法案》第 4 條規定：“凡未經國會準許，借口國王特權，為國王而征收，或供國王使用而征收的金錢超出國會準許之時限或方式者，皆當違法。”至此，確立了英國在人類歷史上第一個憲政國家的地位。

　　在這里，可以看到英國的租稅法定主義的歷史沿革——首先表現為封建諸侯反對國王隨心所欲行使租稅的課征；後來采取的是團結新興的市民階級經過長期抗爭迫使國王讓步的形式；最後表現為未經國民議會的承諾，國王不得課征賦稅。英國憲法的妥協性和發展性在這里得到了充分的體現。最後，革命使國王和議會交換了位置，國王必須遵守議會的法律。

　　事例 8（真實）·“無代表權不納稅”——美國傾茶運動1764 年和 1765 年，英法戰爭結束後，英國政府苦於無力承擔駐北美殖民地軍隊的開支，分別在北美殖民地強制征收砂糖稅和印花稅。砂糖稅針對輸往殖民地的糖漿和其他物資課征，每加侖征收 3 便士，這就對殖民地糖酒工業造成了極大的損害。印花稅則將殖民地所有印刷品和法律文書納入征稅範圍，其影響遠遠超過砂糖稅。英國統治者的倒行逆施，激起了北美人民的反抗。他們立即做出了強烈的反應，組成了“自由之子”等組織開展轟轟烈烈的抵制運動。1765 年 10 月，馬薩諸塞等 9 個殖民地的代表舉行了針對《印花稅法》的會議，並通過決議要求“非經他們自己親口同意，或者有他們的代表表示同意，是不能向他們課稅的，這是與人民的自由以及英國人毫無疑問的權利分不開和至關重要的……唯一能代表這些殖民地人民的是那些由他們自己在殖民地選出的人，除非經由他們各自的議會誰也不曾向他們征過稅，也不能夠合乎憲法地向他們征稅……”

　　在殖民地的強大壓力下，英國議會當時雖然采取了妥協態度撤銷了《印花稅法》，但 1767 年又故伎重演，試圖對殖民地的玻璃、鉛、茶葉、紙張等開征一系列的稅收，使得其與殖民地的關系越來越緊張。隨後，英國為了幫助陷入困境的東印度公司起死回生頒布了《茶稅法》，向殖民地征收進口茶葉稅，此舉引起了殖民地人民的強烈不滿，從而爆發了波士頓茶葉事件，美國人民自此開始了對“無代表，不納稅”理論的再次實踐。在將征稅視為憲法問題的爭論中，其焦點始終指向“無代表權不納稅”的原則上。

　　該論戰和抵制運動充分暴露了英國統治權威和殖民地社會成員自由之間的激烈矛盾，並最終導致了 1774 年獨立戰爭的爆發。1775 年 4 月，英軍發起的戰爭卻結束了其在北美的統治。

　　美國獨立宣言列舉英國國王的罪行之一就是“未經我們同意便向我們強行征稅”。美國獨立後，即著手組建各州同盟，成立聯邦政府，並確認“各州保持其主權、自由和獨立”。鑒於社會動蕩不安、政權不穩定，國家迫切需要一個強有力的中央政府來維持社會穩定，以促進經濟的發展，於是，在 1787 年制定了美國憲法。其中國家租稅的征收權作為一項重要的權力被賦予聯邦國會。美國憲法第 1 條第 7 款明確規定：征稅法案應由眾議院提出，但參議院的提出修正案或表示讚同。第 8 款直接規定，國會有下列各項權力：賦課並征收直接稅、輸入稅與國產稅，償付國債，並計劃合眾國的國防與公益；但所有的各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一；等等。美國憲法中的這些規定，成為實踐稅賦法定主義的又一個里程碑。這一歷史事件還啟示我們，只有通過納稅人自覺捍衛，“非經代表同意不得課稅”的原則才可能貫徹。

　　事例 9（真實）·拒絕繳稅的理由——梭羅的公民不服從梭羅（1817～1862）是美國哲學家、文學家，其作品《瓦爾登湖》是美國文學史上的經典之作，也深受中國讀者的喜愛。但很少有人知道，梭羅也是一位民權理論家與行動者，他的著作《論公民不服從的義務》改寫了民權運動的歷史，印度的甘地和美國的馬丁?路德?金均稱自己受到他的影響。

　　梭羅反對美國的蓄奴制度，也反對美國發動戰爭，侵略墨西哥。1842年，他開始拒絕向美國政府繳稅。他認為，繳稅給這個政府，等於幫助他們蓄奴，等於出錢讓他們去打一場不義的戰爭。

　　在 1846 年 7 月的一天晚上，當梭羅進城去到一個鞋匠家中要補一雙鞋時，忽然被捕，並被監禁在康城監獄中。他在獄中住了一夜，一點也不在乎。第二天，因梭羅的姑媽替他付清了人頭稅，就被釋放。出來之後，他還是到鞋匠家里，等補好了鞋，然後穿上它，又和一群朋友跑到幾里外的一座高山上，漫遊在那兒的越桔叢中——這便是他的有名的入獄事件。

　　梭羅之所以拒絕繳稅，是因為在他看來，政府用他繳的錢去支持戰爭（美國人欺負墨西哥人）及黑奴制度，有違他的個人良知，他要以他自己的獨特方式，投身於這場政治鬥爭，即立即的、反抗的行動來抵制他認為是錯的法制。他說：

　　“面對不合理的法制時，我們應該盲目地遵從嗎？還是暫且遵從，同時慢慢地循合法途徑去改革？還是立即地反抗，來抵制、破壞這個法制？”他說：

　　“盲目的遵從是最低級的愚蠢。不必考慮。尋求改革途徑，時間拖得太長。人生有多少日子？又不是吃飽飯沒事幹，一天到晚綠頭蒼蠅似地去改造社會。人生在世為了生活，不是為了改革。所以對付一個不合理的制度，最好的辦法就是立即地抵制。”

　　梭羅獲釋後，就發表了著名的演說——《論公民的不服從》，表示了他的立場。而他倡導的非暴力反抗的思想也因此成為美國民主精神的一個重要組成部分。梭羅認為政府施用強力，強迫公民做違反他良心的事惰時，公民應有消極抵抗的權利。他說：

　　“你可以遵守法律，但是，你要更盡心的

　　去遵守正義。”

　　仔細考察梭羅關於拒絕納稅的理由，根本說來，梭羅是在警示我們，征稅權力必須是合法的，必須是經過納稅人同意的，同意是權力合法與否的關鍵。

　　在他看來，如果一個社會的征稅權力是不合法的，那麽，作為公民，就有權利拒絕繳稅。而且，由於“政治家和議員們，完全置身制度之內，從不能識其真相。他們空談管理社會，卻不能置身事外來觀察。”因此，只有靠公民自己來為自己負責，政府是靠不住的。這就是梭羅拒絕繳稅的根本理由。

　　如果拿世界歷史來對照，立刻可以發現中國主流財政理論關於稅的性質的說法，是十分荒唐的。所有教科書幾乎一致地把稅收的性質概括為三點。第一，強制性。也即，稅收是政府依據法律強制征收的，納稅人只要有了應納稅的收入，發生了應納稅的行為，就必須依照稅法的規定如數把該繳的稅繳上來。所以，政府通過稅收所組織的收入的量，是穩定可靠的。第二，無償性。也即，政府通過稅收所取得的收入，既不需要償還，也不需要支付任何代價。所以，稅收收入的利用，一般不會給政府帶來“額外負擔”。第三，數額的相對固定性。它表明，政府在征稅之前，要以法律形式預先確定征稅對象與征稅數額之間的數量比例。除非變動稅法，否則，在經濟發展水平一定的前提下，政府通過稅收組織的收入，便是一個既定不變的量。

　　應當說，這三點，基本上只是討論稅法確定之後的情形，而沒有涉及稅法是如何制定的。而很多人又錯誤地把這種理論當成關於稅的根本性質的理論。

　　假如是這樣，那麽，除了最後一點還比較靠譜外，前兩點充其量只能用來概括專制國家的稅制，顯然不能適合於現代憲政、法治國家的現實。

　　憲政主義的稅制理念是：人民自願地讓出自己的一部分財產給予政府，為的是換取政府向他提供一些必要的公共服務和公共品。因此，在英格蘭的法律文書中，不是說國王“征收”稅，而是說議會“授予”

　　（grant，give）國王以稅。

　　也就是說，臣民通過議會主動地“給予”國王一筆稅款，而不是“國王”自己伸手從臣民那里拿（take）走一筆錢。這樣的話語體系清楚地表明了稅的自願性質。

　　反觀中國關於稅的主流話語，即便民眾談論，都是從政府角度談的，比如說政府“征稅”。這種話語體系是與稅的強制性、無償性相對應的。這里的稅是由政府單方面地向民眾“征收”，這當然也意味著，納稅完全是一種強制性義務，而並無權利與之相匹配。也許，到了今天，人們應當發展出一種基於民眾立場、以自願原則為基礎的關於稅的詞匯。

　　現代政府稅收與黑社會的“保護費”不同之處在於稅收的自願性與有償性。

　　即使是專制政府，從長遠來說，稅收也不是無償的。政府既然收了民眾的錢，則遲早要向民眾提供回報，向民眾提供某些公共服務和公共品。人民拿自己的錢養活皇帝及其龐大的宮廷、官僚、軍隊，而在蠻族入侵的時候，這個官僚機器和軍隊通常也確實可以發揮一定抵御作用。假如政府不提供這些服務，則假以時日，人民終究會不再納稅。同樣，一旦政府的征收超過民眾的承受能力，人民就會用種種方式表達不滿，最終可能會訴諸武力。

　　3. 法律是稅收的基礎

　　考察現代憲政制度之發源地英國的歷史，人們立刻就會發現，英國盡管沒有現代意義上的單一成文的憲法文本，但歷史上曾經出現、並始終有效的幾份古老的憲法文本，卻始終以稅為核心，不論是《大憲章》、《權利請願書》，還是《權利法案》，均是如此。而它們關於稅的憲法性規定，都反覆申明一點：

　　未經議會同意，國王不得征任何稅。征稅乃是代表人民的議會的排他性權力。

　　在實行議會兩院制的國家，稅必然出由下院，即代表人民、通過普選產生的議院決定的。按照布萊克斯通在《英國法釋義》中的解釋，在英國，“平民院（即

　　下院）就一直享有一項無可爭議的古老的特權和權利，即所有的王室津貼和議會捐助之授予均由該院發起，並首先由他們授予，盡管他們的授予若未得立法機構的其他兩個分支（即貴族院和國王）之同意，就無法達成其意圖和目的。”

　　這樣的規定，構成了憲政主義的根本原則，同時也規定了稅的根本性質。

　　可以說，稅的性質，決定著民眾與政府關系的本質。稅究竟是民眾為了獲得政府提供之公共服務和公共品而自願授予政府的，還是政府強制向民眾征取的而毋須回報民眾？這決定著政體的根本架構。如果是後一種安排，那這個國家的基本制度框架就是國家權力至上，民眾不過是國家卑微的臣仆。如果是前一種，那這個國家奉行的就是人民主權，而政府的權力必然是有限的。

　　為了體現這個人民主權原則，憲政國家都建立了議會，而關於稅的一切重大決定，都由這個議會決定，稅種、稅率的稅法是由議會制定頒布的，每年一度的政府財政預算，也是由議會審議、並以法律形式通過的。

　　案例 10（真實）·各國憲法中體現稅收法定主義的條款1法國憲法第 34 條規定：“各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式必須以法律規定”；

　　意大利憲法第 23 條規定：“不根據法律，不得征收任何個人稅或財產稅”；

　　日本憲法第 84 條規定：“新課租稅或變更現行租稅，必須有法律或法律規定的條件為依據”；

　　美國憲法第 1 條第 7 款規定：“一切征稅議案應首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式，提出修正案或表示讚同。” 第 8 款規定：

　　國會有權“賦課並征收直接稅、間接稅、關稅與國產稅，以償付國債和規劃合眾國共同防務與公共福利，但所征各種稅收、關稅與國產稅應全國統一 ”；

　　比利時憲法第 110 條規定：

　　“國家稅必須通過立法才能規定。省、城市、

　　市鎮聯合體和市鎮的地方稅，非經各自議會作出決議，不得征收。”第 112條規定：“在稅收方面，不得規定特權。免稅或減稅，只能由法律規定”；芬蘭憲法第 61 條規定：“稅收，包括關稅在內，不論是否規定期限，均應根據法律規定。取消或變更原有稅制或納稅義務也應根據法律規定”；希臘憲法第 78 條規定：“非經議會制定法律，對征稅對象和收入、財1 來源：中國財稅法網，“現代稅收的憲政之維”，作者李煒光產類型、支出以及按何種稅類處理等事宜作出規定，不得征收任何稅。”

　　“有

　　關征稅對象、稅率、減免稅和給予補貼，均須立法權力機關規定，不得委托授權”；

　　俄羅斯憲法規定，聯邦委員會有權審議國家杜馬通過的聯邦預算、聯邦稅收和收費方面的法律；

　　馬來西亞、新加坡、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦等國的憲法都強調：

　　“非經法律規定，不得征稅。”阿拉伯也門共和國、科威特、巴林、埃及等相當多的發展中國家的憲法中也充分體現出稅收的憲政精神。

　　稅收法定原則是現代稅收的根本標志，這是對 “非經代表同意不課稅”

　　原則的具體實踐。稅收立法權歸代議機構獨享，政府部門均沒有以任何名義強制收取財政收入的權力。

　　稅的自願性質之制度性表現是，關於稅的一切問題，原則上都是由議會來決定的。這是在近代以來實行權力分立制度的國家的基本稅制憲法安排。

　　各國憲法之所以做如此規定，根本的原因是：依據稅的自願原則，稅只能由民眾自願提供。也就是說，稅是民眾自己對自己征收。但現代政體從本質上來說都不是民眾自己直接統治，而是民眾委托一部分人進行治理。這樣，在決定稅的時候，就應當讓那個最接近人民、最能全面地反映各個群體民眾之意願的機構來決定稅。這個機構當然是人民直接而自由地選舉產生的代議機構，即現代立法機構。

　　之所以要由立法機構決定，還有另一個重要原因，即關於稅的決定是如此重要，因而，應當以制定法律的程序來制定它，並使之具有法律的效力。如果說在專制時代，民眾與政府之間關於稅的契約是推定存在的，只是隱含的，那麽在憲政制度下，稅就真正地表現為成文合同的形態，也即由下院提起並通過立法程序最終由整個立法機構審議通過的、具有正常法律約束力的法律。國會所通過之預算案，乃是國會制定的法律，盡管該法律的效力也許只持續一年，但它仍然是法律。

　　總之，稅收法定原則的含義就是，稅法主體的權利義務必須由民眾直接而自由選舉產生的代議機構所制定之法律予以規定，稅收要素必須由這種法律予以明確規定，征納主體的權利義務只以法律規定為依據，沒有法律依據，任何主體不得征稅或者減免稅收。

　　需要特別注意的是，稅收法定原則中的“法”，一般是指狹義的法律，即各國最高立法機關所通過的法律，不包括各國最高行政機關所頒布的行政法規。因為，只有通過最高立法機構通過的法律來規定稅的重大事務，才最接近於稅收自願的憲政主義原則。

　　此種法律所要確定的關於稅的事務的範圍是十分廣泛的。它首先包括稅的憲法安排。當然，這方面的安排本身已屬於憲法範疇，比如，規定民眾直接選舉產生的代議機構是稅的決策機構，規定政府使用稅款的基本原則。其次，關於稅的重大事務，包括宏觀稅負總水平的確定。這一水平未必需要是精確的，但人民直接選舉的立法機構必須時刻盯住人民的納稅意願。第三，在此水平下，確定具體的稅種結構。第四，再決定各稅種的稅率。如此等等。

　　稅的法定性原則意味著，關於稅的重大決策，行政部門是無權參與的，最起碼無權作出決策，不管行政部門的代表是世襲的國王，還是民選的總統。一切關於稅的重大決策，都只能由人民直接而自由地選舉產生的代議機構來決定。在這里，特別要注意“發起”的重要性。也就是說，歲入法案、預算案原則上是由議會制定的，而不是由行政部門制定的。“發起”一詞再清楚不過地表明了稅的自願原則。既然稅是民眾自願授予政府的，那麽，授予者就居於主動位置。授予哪些收入、授予多少，怎樣授予，都只能由授予者通過其代表來決定。被授予者則只能等待授予者作出決定後，才能按照授予者的安排，獲得其法定的歲入。

　　稅的法定性原則，旨在將行政部門排除在有關稅的重大決策之外。關於稅的決定之所以呈現為法律的形態，以法律的形態來確定，是為了給征稅和用稅的各個政府機構設置剛性的約束。行政權力始終具有擴張的內在趨勢，一切行政官員們都希望增加自己可以支配的資源，不論是在憲政國家還是在專制國家。因此，所有政府官員都有增加稅收的強烈願望。這種願望顯然與民眾的願望相反。而一個憲政國家必須迫使政府官員順從民眾的偏好，約束其擴大收入的沖動。做到這一點的有效辦法就是用法律來明確規定政府可以得到哪些收入。

　　當然，從現實情況看，很多稅收法案是由國王首先向國會提出要求，再由國會審議、同意。但也正是這一事實，引發了議會與國王的對抗，最終，議會確立了自己的“主權者”位置，從而真正地成為一切稅收法案的“發起者”。

　　這一原則體現在美國憲法及其他憲政國家的憲法中。

　　既然稅是法定的，那反過來也可以說：所有在相關法律之外所征收的稅，都是不合法的，不論政府以什麽借口、通過什麽樣的文書、以什麽樣的形式收取。稅收法定與權力法定的原則是一樣的：政府官員只能行使法律明確授予的權力，而不得行使法律未明確授予的權力。同樣，一切稅收都需要以明確的法律授權為基礎，任何沒有法律授權的稅收，都不具有合法性，人民可以予以拒絕和抵制。

　　稅收法定原則限定了征稅是議會的權力，是對“無代表權不納稅”的具體實踐，但只限定征稅權歸議會並不夠，因為收多少稅並不是最重要的，最重要的是如何使用這些稅。稅的法定性原則除了指征稅必須有法律依據外，稅款的使用也必須有法律依據。合法征稅，合法用稅，這是連在一起的。稅收是納稅人向政府購買公共服務的對價，但納稅人花一大筆錢卻並不能保證一定可以購買到物有所值的政府服務。政府並非一個天生不會犯錯的、無所不能的“神”，其決策也不是天然地為納稅人服務，它作為決策的制定者，也在追求自己利益的最大化。政府時時都有擴大其財政職能的沖動，不斷增加財政支出，從而不斷要求加稅，讓納稅人讓渡更多的財產。在財政支出方面，政府謀求私利的表現並不少見，比如政府各部門競相爭取更多的財政資金，各官員為了政績好大喜功上馬政績工程，不斷上馬一個又一個大項目，費用巨大卻浪費嚴重，從不考慮納稅人的需求也不考慮資金的使用效益。

　　在英國憲政實踐的初期，稅本身是與預算交織在一起的，或者是因為預算而有稅的。國王需要一筆錢用於某項開支，因此，需要議會授予某筆稅。英國議會的征稅立法在某種程度上是附屬於預算立法的。很多稅種是需要通過這種預算來議會一年一度予以確認，凡未被議會確認者，即喪失法律效力，政府不能再行收取。

　　從 19 世紀後期開始，各國的行政權力趨向膨脹，20 世紀前中期尤其明顯。

　　因而，比如在美國，行政部門在預算案制定過程中的作用大大強化，預算草案是由行政部門編制提交國會的，但是國會、尤其是眾議院必須參與預算編制的全過程，並享有最終的審查與決定權。英美等不少國家，甚至直接將立法程序適用於預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。這樣，政府的一切收入和支出，都必須經由立法機構最嚴格的審查。這種審查能夠最大限度地把民眾意願導入預算中，從而使預算收入和政府開支都最大限度地逼近民眾的偏好。當然，這種審查也是對行政部門預算權的一種限制和制約，而沒有這種限制和制約，行政部門肯定會傾向於濫用自己的權力，從而使財政收入的自願性質越來越淡薄，甚至變成對民眾的強制征收；而財政支出的公共性也越來越淡薄，從而成為政府官員分肥的對象。

　　假如預算采取的是立法程序，預算立法就必然成為議會最重要的立法活動，因為議會每年都要制定這樣的法律，而且，這種立法乃是其他幾乎所有立法的基礎和實現條件。現代議會的立法通常並不是制定嚴格意義上的法律，即哈耶克所說的“一般性正當行為規則”。相反，議會立法中的很多涉及到具體的利益分配，比如，興建某項工程、向部分民眾提供某種福利、設立某個監管機構等等，所有這些最終都與預算有關。沒有預算立法的支持，這些立法就難以付諸實施。所以，制定和審議預算，成為議會最重要的日常工作。

　　自 1980 年至今，中國只有個人所得稅和企業所得稅是由立法機關規定的，其它稅收都是國務院制定的。據不完全統計，國務院制定的有關稅收的暫行條例有 30 多個，涉稅的部門規章和地方規章有 90 多個。行政法規和部門規章的效力層次低，權威性不高，難免內容重覆、繁雜、交叉重疊，尤其是在部門利益保護主義和地方利益保護主義傾向的驅使下，法出多門，極易產生法律規範相互沖突、矛盾的現象。

　　名目繁多的稅法規章混雜，稅款的征收依據大多不是由人大正式制定的法律，只不過國務院的眾多暫行條例，政府部門一紙公文就可征稅。這些稅收的開征與使用都未經任何代議機構討論，沒有任何公開的討論，也沒有公開聽證、公開辯論的過程，在合法性上經不起深入的追問。

　　第二章 稅與福利

　　大家都關心自己口袋里的錢，都希望自己的錢包更鼓，希望自己有更多的錢來滿足自己的各項開支，都在努力掙錢增加自己的福利。然而，如果大家都拋開對稅收這筆大錢的關注，只關注自己口袋里的那筆小錢，那福利也很難高得起來，因為稅收與每個人的福利息息相關。

　　稅收是政府對民眾收入的“提成”，政府“提成”得越多，老百姓可支配的收入就越少。從企業的角度看，交的稅越多，利潤越少，進而減少企業的生產和投資，最終結果，會減少居民的就業機會以及獲得更高工資的可能。

　　然而，稅收也並不是福利天然的敵人，例如瑞典，它的宏觀稅負（稅收占GDP 的比重）遠遠高於中國，但社會福利卻比中國好得多。法國政府有全民免費的醫療和教育，並廣泛推行失業救濟制度，對貧困家庭進行補貼，對有未成年子女家庭進行補貼等等,這些政策得以實現，主要也是依靠高稅收。

　　對於這些看似相互矛盾的現象，其背後有沒有一個統一的邏輯呢？要回答這些問題，就要進一步考察政府和百姓的關系以及公共物品的組織生產過程。

　　為此，本章對明稅、暗稅和凈稅等概念作了區分，並說明，只有對一個國家的“凈稅”進行考察，才能對它的稅收狀況作出正確的判斷。

　　1. 稅收如何影響經濟

　　稅是民眾購買政府服務的費用，這與我們生活中的其他費用，例如付給飯館、理發店或保姆的錢沒有區別。如果我們所花的錢都是必要的，是我們自願的，而且購買的消費品物有所值，這些錢並不影響我們的福利。但如果我們花了錢，卻沒有得到相應的回報，這些錢就浪費了，如果花的這筆錢數額巨大，那勢必影響我們的生活質量，使我們的生活品質下降，甚至因此陷入財務困境而致貧。所以，人們在納稅上的負擔，會影響他們的收支狀況與福利水平。

　　從經濟活動的角度來分析，老百姓交的稅越多，可以用來購買其他商品的錢就越少；從企業的角度看，交的稅越多，利潤越少。雖然企業可以把一部分稅轉嫁給消費者，但這種轉嫁會減少消費者的購買力，進而減少企業的生產和投資，最終結果，會減少居民的就業機會以及獲得更高工資的可能。下面的故事，形象說明了稅收對人們福利狀況的負面影響。

　　事例 11（虛擬）·阿星的蛋糕店

　　在電影《功夫》的結尾，阿星打敗了不可一世的火雲邪神。但故事還沒有結束，他與好朋友肥仔開了一家蛋糕店。阿星是這家店的老板，肥仔是員工。在經營蛋糕店的過程中，他們碰到了稅收上的問題。

　　這天，阿星接到稅務局的通知：為了給新政府大樓籌集資金，市政府決定本年度個體店的營業稅率由 10%提高到 15%。阿星算了一筆帳，自己的蛋糕店每月營業額在 2 萬元左右，加稅之後，每月多付稅款 1000 元，平均每個蛋糕要分攤稅款 8 元錢。

　　阿星不能無動於衷。首先，他決定提價——當然，他不敢把全部稅款都加在原來的價格上，那樣會冒在市場競爭中落敗的風險；他給每個蛋糕提價 4 元，這樣一來，多付的稅款有一半由顧客來承擔。

　　接下來，阿星找到肥仔，問他要不要繼續幹下去。幾年來，肥仔攢了一些錢，想自己開一家店。這次稅金增加，阿星準備對肥仔的崗位減薪 300元，如果他想離開，這是個合適的時機。但肥仔說，他願意繼續幹下去，因為市道不好，自己開店未必賺錢。阿星說：

　　“那就堅持一段時間再說吧。”

　　其實阿星每月也要少掙 200 塊錢。他本來有開第二家店的計劃，現在也擱置了。

　　通過這個故事，我們可以看到稅收對人們生活狀況的影響：

　　第一，影響商品價格——稅收越高，商品價格越高，消費者支付的代價越高。

　　第二，影響員工工資——稅收越高，企業減薪的可能性越高，提高工資的可能性越小。

　　第三，影響企業利潤——稅收越高，企業利潤越低，擴大投資的意願越低。

　　第四，影響個人創業——稅收越高，個人創業成功的可能性越低，人們通過創業致富的機會越少。

　　到底多少稅收合適呢？1974 年的一天，美國經濟學家阿瑟·拉弗和一些著名記者及政治家坐在華盛頓的一家餐館里。他拿來一張餐巾並在上面畫了一幅類似拋物線的圖，向在座的人說明稅率與稅收收入的關系：稅率高到一定程度，總稅收收入不僅不增長，反而開始下降。這便是著名的“拉弗曲線”，下面的一個真實的歷史故事可以幫忙我們非常形象地理解“拉弗曲線”的道理。

　　事例 12（真實）·土匪的生存危機

　　1913 年，中國大地上軍閥混戰，社會動蕩。四川省廣漢縣位於成都通往陜西交通要道上，境內有五幫土匪在川陜大道上專事搶劫。當時，由於搶劫的土匪太多，強度太高，以至於沒人敢走這條路。不僅一般的百姓不敢走，就是小規模的軍隊，比如說一個排的軍隊都不敢走。搶來搶去，廣漢境內的人紛紛逃避，逐漸荒涼，土匪沒東西搶了，遇到了生存危機。於是，五幫土匪聚在一起商量怎麽辦。結論是，不能這麽下去了，要改革。

　　怎麽改？比如說廣漢縣境內有一百里的道路，五幫土匪分配好，每一撥土匪管 20 里，在路口建立一個收費站，空手客來了收五毛，帶包裹的小商小販收一塊。收了之後，保證這二十里之內不再重覆收費，而且維護這一段的道路安全，然後到下一段又開始收。當時的一塊大洋折合現在的人民幣三十五六塊錢，空手客大概就是現在的十七八塊錢，跟現在的高速路收費標準差不多。改用這個制度之後，川陜大道漸漸恢覆了人煙。

　　這個故事來自著名歷史學者吳思先生關於“血酬史觀”的一次演講，講的是土匪搶劫，但卻可以非常形象地理解政府稅收與財富增長的關系：稅率高並不等於實際稅收就高，稅率太高，人們就被嚇跑了，結果是什麽經濟活動都不發生，你反而收不上稅來。只有在稅率達到一個最優值時，實際稅收才是最高的。這個原理並不覆雜，我國古代名篇《文子·七仁》中就說過：“先王之法，不涸澤而漁，不焚林而獵。”古代名著《管子》中也說要“取民有度”，就是要把適當的稅收標準作為治國安邦的根本政策，“輕徭薄賦”也一直是中國歷代統治者追求的目標。從歷史經驗來看，中國傳統王朝比較興盛的時期，如“文景之治”、“貞觀之治”、“康乾盛世”，都與統治者采用低賦稅有關。

　　根據“拉弗曲線”，經濟中有兩種極端的情況：一是政府稅率為 0，結果稅收為零；二是稅率為 100%——也就是企業和個人的全部收入政府都想拿走，結果經濟活動將停止，稅收同樣為零。在 0 到 100%之間，有一個轉折點，使得政府的稅收隨著稅率（或征管強度）的提高而從上升轉為下降，這是廣大企業不堪重負的信號。

　　2009 年上半年，全國稅收總收入完成 29530.07 億元，同比下降 6%，減收1895.68 億元。這種情況下，稅務部門加大了稅務稽查的力度，國家稅務總局已經將從今年 4 月份開展至今的大型企業集團稅收自查工作的檢查範圍，擴大到了 2008 年度的稅收情況，並要求企業進一步補交稅。國家稅務總局稽查局的人士稱，原計劃從大型企業集團稅收自查中追繳 200 億元稅款。但從現在的不完全統計來看，補交稅款肯定超過了 200 億元的計劃。在財政收入日漸萎縮的當下，稅務總局稽查局的全年稅收稽查任務也在不斷地加碼，從年初制定的“保七爭八”，即保證稽查 700 億元，力爭 800 億元，最終增加到 1000 億元。

　　這幾乎是 2008 年全國稅務系統稽查總額 513.6 億元的一倍。

　　稅收下滑時加大稅務稽查力度，似乎無懈可擊。但深入分析，我們就知道，目前中國稅收增長速度放慢，不但不能說明減稅的困難，反而說明減稅已經到了非常迫切的程度。2008 年下半年以來，中國經濟開始衰退，珠三角、長三角出現企業倒閉潮，無數工人失業，失去了生活來源，一些勉力支撐的企業也只有通過給部分員工放長假來緩解自身的經濟壓力，工人們的福利待遇大為降低。

　　事例 13（真實）·廣東與浙江企業面臨巨大困難廣東省統計局公布的報告顯示，2008 年前 5 個月，廣東規模以上工業企業虧損數量達 11006 家，增長 12.7%，占全省工業企業的 26.0%；同時，企業虧損額增長 49.3%，增幅同比提高 25 個百分點。

　　而在市場經濟發達的浙江台州，5371 家上規模企業中，虧損 1111 家，虧損面達到 20%，虧損企業虧損額為 3.09 億元，增長 55.7%。

　　浙江省經貿委發布的《上半年工業經濟運行狀況和發展趨勢》報告顯示，在宏觀政策從緊、國際經濟波動、通貨膨脹明顯等壓力下，浙江工業經濟處於緊運行狀態。

　　1 至 6 月份，規模以上企業工業增加值和利潤總額增幅比去年同期分別回落 5．5 個和 17．8 個百分點。1 至 5 月規模以上虧損企業有 1．07 萬家，虧損面達 19．6％。其中，各行業分化較明顯，多數輕紡行業特別是皮革、化纖、服裝、印刷等虧損較大。

　　另據浙江省工商局統計，今年上半年浙江全省有 1200 多家企業歇業關停，這在浙江連續 10 年的歷史上都是沒有的。

　　事例 14（真實）·這種稅率企業哪里能撐得住？

　　南安市機動車維修協會會長高級工程師蔣建平先生，是福建省南安市建平汽修有限公司的創始人。該公司是一家汽車綜合維修企業，屬一類企業。不過因為稅，這家公司已經不存在。

　　據蔣建平介紹：汽車維修企業營業額主要是工時費收入＋配件銷售額。

　　綜合修理廠工時費收入與配件銷售額比例一般是 25%～30%：70%～75%；他的廠是一般納稅人，稅負率是國稅 17%＋地稅 6 %（多），總計負稅率是 23%

　　（多）。國稅的 17%只要有進項（即進貨增值稅發票），就可以按 10%～12%進行抵扣；工人的工時費（產值），因沒有進項，因此不能有抵扣。假如維修產值 10000 元，因沒進項抵扣，絕對要繳納國稅 17%＋地稅 6%（多），即必須繳納 2300 元稅。這種高額 營業稅豈不與所得稅一樣了嗎？這種稅額也已經接近乙類香煙 30%和雪茄煙 25%……

　　“二十一世紀的今天，汽車維修行業已經是由生產性企業轉性為服務性企業，對服務行業收取類似香煙類這麽高的稅額難道合理嗎？”蔣建平忍不住質疑如此高的稅率！他繼續介紹：在本地區綜合修理廠，工時費總收入一般是企業與作業工人各分 50%，即 10000 元工時費收入，企業與作業工人各得 5000 元。企業管理人員（包括後勤、勤雜人員）的總工資，一般都占企業工人工時費總收入的 25%，即 10000 元 x25%＝2500 元。以上三項：企業付工人工資 5000 元＋管理人員工資 2500 元＋繳稅 2300 元人，等於 9800 元。企業在作業工人的總營業額中所得似乎等於 0。

　　蔣建平說，目前全國僅轎車小車約有近 500 種車型，車型多又雜，但一般納稅人經營汽車配件商實在太少，整個南安市沒有，整個大泉州市只有一家，而這一家經營配件的供應品種特別有限，因此他們公司進購的汽車零配件只得向其它無法提供有增值稅發票的配件商進購配件，使他們進購的配件沒有進項發票，無法進行抵扣，使銷售後的配件要向稅務部門繳納 23%的稅。為降低稅率，他們迫不得已想辦法弄到進項發票（這種做法，不僅增加開支，而且嚴格地說是合理不合法）。然而企業不僅要繳稅，還得付：水、電、電話、辦公用費，要付工商費、治安費、衛生費、培訓費，還要交全體員工的人身保險費和企業的財產保險費，員工夥食補貼費、醫藥費、配件進購的 采保費、運費、要承擔配件運輸中破損的風險，還有儀器、設備、廠房折舊費等各種正常費用開支。

　　蔣建平自認為他的企業在南安市不論是信譽、技術、服務等屬較好的企業，但沒想到全市唯獨只有他一家綜合型汽修廠被指定為一般納稅人──“這種稅率企業哪里能撐得住？”別說企業想發展，連維持運作的利潤也沒有了。無法與同行業平等競爭，企業根本無法生存。於是，蔣建平為了“不再折騰自己”，橫下一條心，含淚把十多年辛苦奮鬥和經營的企業，於 2008 年 9 月賣掉。

　　拉弗曲線的原理和“不涸澤而漁，不焚林而獵”的古訓告訴我們，稅收不能超出社會的承受底線，如果超出這條底線，不僅稅收難以增長，連稅收的基礎都要毀掉。過去數年中，中國的稅收增長速度都在 20%以上，是 GDP 增長的 2~3 倍。

　　耶魯大學經濟金融學教授陳志武在《我們的政府有多大》一文中對 1995年以來中國稅收增長與個人收入增長的比較（見下圖）。

　　據陳志武計算，1995 年到 2007 年的 12 年里，政府財政稅收年均增長 16%（去掉通貨膨脹率後），GDP 的年均增長速度為 10.2%，城鎮居民可支配收入年均增長 8%，農民的純收入年均增長 6.2%。由於政府收入增長速度遠高於GDP 的增長，到 2007 年，政府財政收入增加 5.7 倍，城鎮居民人均可支配收入增加 1.6 倍，農民人均純收入才增 1.2 倍，政府收入與居民收入直接出現了巨大差距，一片“國富民窮”的景象，結果就是居民沒有能力消費，形成經濟增長中內需不振、嚴重依賴出口的畸形結構。如果照這樣的趨勢繼續發展下去，最終是大量企業倒閉，政府收入銳減，迎來一個“國窮民弱”的時代。

　　我們要注意，2008 年 7 月以來，中國稅收增速的下降，是在大量中小企業倒閉和企業利潤下滑之後發生的。雖然稅務部門一直強調近年來中國的名義稅率並未提高，但從稅收與 GDP 的比重變化來看，稅收的征管強度一直在提高。

　　如果把稅收占 GDP 的比重看作宏觀的實際稅率，可以說，當前稅收增速的下降，是實際稅率不斷提高的結果。

　　案例 15（真實）·查稅風暴來襲，月餅也扣稅1據統計，2009 年 1～8 月累計全國財政收入 45909.52 億元，比去年同期增長 2.6%，今年累計財政收入首次實現正增長。近期稅務總局開展的查稅風暴功不可沒。一個比較特別的例子可證此說，中秋將至，不少單位將月餅作為福利發給員工。南京市地稅部門相關人士表示，單位發放月餅等1 來源：南方周末

　　任何實物，也要按稅法規定並入工資薪金所得，並扣繳個人所得稅。

　　個稅：對交通、通訊補貼按工薪所得征個稅

　　企業采用報銷私家車燃油費等方式向職工發放交通補貼的行為，扣除一定標準的公務費用後，按照“工資、薪金”所得項目計征個人所得稅。

　　企業向職工發放的通訊補貼，扣除一定標準的公務費用的數額；企業為員工支付各項免稅之外的保險金，應在企業向保險公司繳付時並入員工當期的工資收入；企業為員工計提年金時均攤到每月計算出的每月應得年金。

　　大企業：自查抽查重點檢查

　　“查驗的力度非常嚴苛。”企業的財務人士表示，不少企業都被打個措手不及。8 月底，有媒體報道首批 24 家自查的企業中，有 12 家在抽查過程中出了問題。上市公司廣濟藥業在 6 月自查中補繳了 1300 萬元的稅款，但湖北稅務部門在 7 月的抽查中依舊檢出該公司還應補繳 1700 萬元的稅款。自此廣濟藥業一共需要補 繳超過 3000 萬元的稅款及滯納金。

　　除了這 60 家被重點關照的企業，剩下的 2000 多家大型企業集團同樣人人自危。因為按照國稅總局的文件，下一步省級及以下稅務部門將按照自查——抽查——重點檢查的模式對轄區內的大型企業重點排查。

　　國家稅務總局最新統計顯示，今年前 7 個月，稅務機關共查補稅款 413億元。其中僅 6、7 兩個月就一共查補了 212 億元。國稅局內部官員表示，國家稅務總局稽查局原計劃也就是 200 億元的稅款，如今，兩個月不到，國稅部門已經超額完成任務。

　　2009 年，全國稅務稽查機關查補收入指標翻番至 1000 億，這條新聞所反映出來的邏輯，是很值得玩味的。

　　第一，“共度難關”意味著首先保障政府渡過難關。企業面臨著前所未有的困難的時候，政府如果說應該做點什麽的話，那麽應該是做點協助企業擺脫困境的事情，就是說，應該做雪中送炭的事情，應該做點減輕企業稅收負擔的事情，而不應該做殺雞取卵的事情。但“今年全國稅務稽查機關稽查查補收入的任務為 1000 億元，和 2008 年全年完成的 513.6 億元相比，接近翻番”。這說明，政府認為：企業的日子再難過，也不能影響到政府的稅收。

　　第二，企業缺乏“法人權利”。政府機關其實也只是一級“法人”，企業其實也是一級“法人”。但是政府的這種行為說明：這兩種法人的法律地位根本不平等。企業作為法人，在面對政府法人的時候，其實並沒有“法人權利”。

　　這也從側面反映了我們國家在稅收這個關鍵問題上，企業並沒有參與決策的權利，沒有申述的權利，只有“被拔毛”的義務，只有被“稽查”的義務。

　　第三，到底是“按計劃征稅”還是“依法納稅”？現在我們的媒體上經常用的一個概念就是“科學發展觀”。因此我們就想了解一下，國稅局年初所定的“確保 700 億元，力爭達到 800 億元，但是隨後這個數字被加碼到 1000 億元”的增稅指標，到底是根據哪種“科學”計算出來的？如果企業因為這種苛捐雜稅而被迫關張大吉的時候，還如何“發展觀”？其次，我們一直在宣傳“依法納稅”的概念。這個概念並不是僅僅要求企業必須依法納稅，更重要的，是要求政府在征稅的時候，必須“依法行政”。而國稅局的這種拍腦袋式的增稅，首先就涉嫌行政違法，但往往這種“奉上級指示”的做法，在中國已經見怪不怪。

　　第四，國稅局的這種“強制”將導致什麽樣的後果？我們認為，這必將導致企業因為不堪重負而倒閉。這和政府一直在強調的“救市”，是完全相違背的。因為“救市”意味著減稅和增支。但是這種與“救市”政策相違背的行政行為，卻往往會帶給國稅局官員以升遷的後果。這就是中國經濟難以健康發展的原因之一。

　　總之，稅收既影響每個人的收入，又影響每個人的支出，是對人們福利狀況影響最大的一種社會關系行為。“納稅人”是每個人最重要的社會角色。為此，我們要像關注自己的錢包一樣，關注稅收狀況的變化；要像抵制搶劫一樣，抵制不合理的稅收政策；要像爭取自己的財產一樣，爭取有利的稅收格局。

　　2. 不同的稅收—福利模式

　　稅負的高低直接影響到人們可支配收入的多少，稅負高，供人們自行支配的收入減少，人們的在投資、購物和出遊等方面選擇的自由度會減少，這會抑制了社會財富的增長並減少個人福利。這是稅收給福利帶來的負面影響。另一方面，稅收可以提供僅憑個人財力無法獲得的公共產品，維護社會秩序，為個人創造財富提供更方便的條件，還可以為個人在教育、住房、醫療、養老等多方面提供多方面的保障，免除個人的後顧之憂，從這一方面來說，稅收也能提供個人福利。所以說，稅收與福利並非絕對的反比關系，稅收對個人福利的具體影響如何，一要看稅負的高低，更重要的是看稅收是如何使用的。

　　一般說來，稅收與福利相關性的模式有四種（見下圖）： 第一種是高稅收、高福利，就是通常所說的福利國家，像北歐各國、法國；第二是低稅收、低福利，像美國、新加坡；第三種是低稅收、高福利，這種模式基本上不可能存在；高福利

　　稅收與福利相稱的狀態

　　可欲不可求的狀態

　　福利國家

　　低稅收

　　高稅收

　　自由國家

　　必須避免的狀態

　　低福利

　　第四種是高稅收、低福利，比如現在的中國大陸。

　　在這四種模式中，高稅收高福利的福利國家與低稅收低福利的自由國家狀態都是合理的，是正常狀態。而低稅收高福利的國家基本是上是不可能有的，既要馬兒跑得快，又要馬兒吃得少，這是不太可能的。而高稅收低福利是我們必須盡力避免的。

　　在現實中，北歐國家以稅負高而著稱，但在這些國家，民眾享受的公共福利也很高。以瑞典為例，福利可謂五花八門，有未成年人津貼、父母津貼、寡婦撫恤金、妻子生活補助等；還有住房補助、醫療補助。從小學到大學，全部免交學費，中小學生免費午餐。丹麥也是如此，公立學校不用交學費，電腦上53

　　網是免費的，而且政府每月都對學生來有補助，補助足以支付每月的開支。瑞典首相的年薪，與一般工人相比，納稅後為 2：1；首相住在居民區，沒有保鏢，出入不帶隨從；家中無公務員和廚師，上下班乘公共汽車或開私家車……這些情況，可以從他們的政府支出得到印證。

　　從真實稅負的角度看，我們不能光看民眾交了多少錢，還要看他們交錢後得到了什麽，能享受到多少社會福利。以下是幾個稅負最高的歐洲國家的財政支出情況：

　　2005 年瑞典、丹麥和法國的財政支出結構1

　　（單位：百萬美元）

　　瑞典

　　丹麥

　　法國

　　支出項目

　　數量

　　百分比

　　數量

　　百分比

　　數量

　　百分比

　　財政總開支

　　1,508,138

　　100.00%

　　824,841

　　100.00%

　　919,700

　　100.00%

　　一般公共服務

　　205,568

　　13.63%

　　105,452

　　12.78%

　　123,608

　　13.44%

　　國防

　　46,562

　　3.09%

　　24,015

　　2.91%

　　32,897

　　3.58%

　　公共秩序和安全事務

　　35,818

　　2.37%

　　15,796

　　1.92%

　　23,846

　　2.59%

　　經濟事務

　　136,537

　　9.05%

　　55,829

　　6.77%

　　49,684

　　5.40%

　　環境保護

　　10,998

　　0.73%

　　8,539

　　1.04%

　　14,004

　　1.52%

　　住房和公共設施事務

　　24,882

　　1.65%

　　9,233

　　1.12%

　　31,283

　　3.40%

　　醫療保健

　　186,663

　　12.38%

　　106,781

　　12.95%

　　125,580

　　13.65%

　　娛樂、文化和宗教

　　29,066

　　1.93%

　　24,844

　　3.01%

　　25,479

　　2.77%

　　教育

　　195,417

　　12.96%

　　123,365

　　14.96%

　　105,613

　　11.48%

　　社會保障

　　636,627

　　42.21%

　　350,986

　　42.55%

　　387,706

　　42.16%

　　從上表中可以看出：瑞典、丹麥和法國的財政支出結構非常近似。對於這三國而言，社會保障、教育、醫療保健和一般公共服務是花錢最多的四項，共占去全部支出的近 80%。尤其是社會保障，在這三個國家的財政支出中都占到42%以上的比例；而教育醫療支出合計起來也都占到總支出的 25%以上。這意味著民眾的社會福利非常高。把社保、教育、醫療、環保等公共事務支出加起來，占到了瑞典等國財政支出的絕大部分，這樣來看，民眾雖然稅負很重，但政府的稅收有相當大的比例返還給了民眾，讓民眾享受到了高福利，因此其實質稅負並不如表面看到的那樣重。

　　下面，我們分別從選擇高稅收高福利的法國與選擇低稅收低福利的新加坡1數據來源：根據 OECD 網站數據整理而得

　　為例，分析稅收與福利的關系。

　　2009 年 4 月，美國福布斯雜志再次發布最新的各國稅負，其中法國的“稅負痛苦指數”世界排名第一，是稅收最重的國家。法國其各項稅收總收入大約占國內生產總值的一半左右，大大高於歐元區及歐盟的平均水平。法國稅收名目繁多，讓人眼花繚亂，比如你在法國買了一台彩色電視機，隨後就你就會收到一張稅務局寄來的電視稅通知單；如果你居住在法國，你每年得向地方政府繳居住稅；你平時交過了道路稅，但如果你在高速公路開車卻仍須付費；法國所有的商品及服務都會加上 20%的增值稅。也就是說，一件定價 120 元的上衣，其中 20 元會進入國庫，連每月的電話費和水費，都得再加上 20%的增值稅；法國更有世界上罕見的財富稅，凡居住在法國境內的居民，所擁有的財產（包括不動產和動產）達 66 萬美元以上的人，每年得繳財富稅，財產愈多稅率愈高……

　　法國稅負如此之高，而民眾要求減稅的訴求卻並不如我們想象中的強烈，既沒有人因受不了政府的“苛捐雜稅”而生活陷入困境，社會也沒有大規模的逃稅漏稅之風。你也許會有疑問，法國稅負這麽重，老百姓的日子怎麽過啊？

　　這其實是“以中國人之心，度法國人之腹”，法國的稅收之高我們可以感同身受，但其福利之好卻不是我們可以想象的。法國政府通過各種各樣較高稅率的稅收為法國民眾提供了眾多社會福利，法國民眾一生可以享受到 400 多種福利補貼。

　　事例 16（真實）· “從搖籃到墳墓”的法國福利醫療——在法國，無論你是從業者、自由職業者、學生還是失業者，甚至只是短暫居留人員和非法移民，你都可以放心大膽地走進醫院，而不用考慮你是否囊中羞澀。因為，法國醫療保險制度的口號就是，人人都有權接受醫療。99%的法國民眾都享有基本醫療保險，基本醫療保險能夠報銷受保人看病費用的 70%，剩下的 30%如果你購買了補充保險也可以報銷，報銷額度將根據你選擇的保險而定。一般來說，可以大部分甚至全額報銷。

　　如果法國居民即使在在法國以外的國家看病，等回到法國以後，把發票翻譯成法文文件，同樣可以拿去報銷。醫療保障體系還專門對 30 種嚴重疾病（慢性疾病）“開綠燈”，如艾滋病、帕金森氏綜合癥等。假如有人患了這30 種疾病中的一種，國家將全額支付他的醫療費；教育——從出生到上大學，全是免費教育，如果能證明父母收入不濟，學校還能提供免費夥食；

　　住房——政府通過補貼、稅收、金融、保險、擔保等多種政策工具，鼓勵中高收入家庭買房，幫助低收入家庭租房：政府的低租金住房建設機構，向低收入家庭提供低租金住房點向低收入家庭傾斜，凡是收入水平低於政府規定標準的家庭，都可以獲得住房補貼；對民眾的各種形式的住房儲蓄存款利息收入全部免征所得稅；為了鼓勵人們貸款買房，法國政府規定，使用住房貸款買房的人，其貸款利息可作為支出，在繳納個人所得稅時進行稅前扣除；法國約有一半的家庭租房，出租房屋的租金收入免繳所得稅；

　　其它社會保障與福利——共有近 40 種社會保險，涉及疾病、生育、工傷和職業病、殘疾、養老、死亡、孤寡、失業及家庭補助和社會救助等各個方面，全國有 99%的人口被納入社會保障體制，下面是一些主要的社會救濟金（未加說明則為 2006 年發放的標準）。

　　最低生活補助金：單身者每月 405.62 歐元，兩個人(一對夫婦或一人帶一個孩子)為每月 608.43 歐元，三個人為 730.12 歐元。一對夫婦家兩個孩子，每月為 851.81 歐元。在此基礎上，每增加一人，加 162.25 歐元。

　　失業金標準：每天 9.94 歐元加 40.4﹪的原日薪，或是 57.4﹪的原日薪。

　　最低每個失業者每天可 24.24 歐元，最高每日不超過原日薪的 75﹪。

　　團結互助失業金：此為當失業者在普通失業金發放期滿後，仍找不到工作時的特別補助金，每天 9.41 歐元，每月 282.3 歐元。另外還有一種每天 13.36 歐元，每月 400.8 歐元。

　　家庭補助金：貧窮家庭每戶 200 歐元。

　　開學補助金：凡是有 6 到 18 歲孩子上學的低收入家庭都能夠享受這筆補助，2008 年，最年幼的孩子享受的開學補助金為 272.59 歐元，11 歲至14 歲的孩子是 287.59 歐元，15 歲到 18 歲的孩子是 297.59 歐元。

　　幼兒補助金：此補助金是給收入在一定標準下的懷孕四個月至孩子三歲期間的補助金，每月 156.3 歐元。

　　養老金：如工作滿 37.5 年，則每月每人最少可得 525.63 歐元。最低養老金是指專給老年人的最低標準養老金，單身者每月 569.38 歐元，一對夫婦每月 1021.41 歐元。

　　成年殘疾人補助金：此補助金每月為 569.38 歐元，但有收入條件限制：

　　單身者每年收入不得超過 6699.68 歐元，一對夫婦不超過 13399.36 歐元。

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　　可以說，除極少數人外，每一個法國人，從出生到死亡，都可享受各種各樣的基本社會救助。與法國相反，新加坡則選擇了低稅收低福利的模式。

　　新加坡稅種少，稅率很低，其 2009 年稅收痛苦指數是世界最低的幾個國家之一。新加坡目前只征收個人所得稅、公司所得稅、消費稅、關稅、印花稅，另外對博彩業等征收下注稅。個人所得稅 20,000 起征，稅率介於 3.5%－20%，公司所得稅稅率為 6%－18％，采用推算制度，可以和股東所需繳付稅率相互抵消。除了稅率低外，新加坡還出台了一系列減稅和免稅的措施。因為稅收低，新加坡同樣是選擇低福利的政策，政府負擔的個人福利並不多，社會保障與福利主要由民間解決。總理李顯龍強調新加坡政府的福利原則就是不養懶人，他說“如果你願意工作，而且肯努力，我們會提供援助。但如果你什麽都不做，那我們不會幫你”。

　　新加坡有醫療基金方案它是由政府提供，專門針對那些生活貧困的新加坡人，幫助他們支付一些醫療保險費用。另外的醫療儲蓄方案是全國性並且帶有強制意味的儲蓄方案，用來專門用來繳納住院費用。

　　新加坡老年人在退休之後的主要經濟來源也並非公積金，而是個人積蓄。

　　今年，新加坡全國職工總會向政府建議，希望提高職工公積金繳交率的最低薪金額度。

　　新加坡福利制度的一個特色是在住房方面，新加坡政府一直在推行“居者有其屋”的計劃，希望大部分國民擁有自己的房產。在新加坡，80％的個人房產是政府營建的組屋，收入最低的 20％的人群，也幾乎全部擁有組屋。新加坡政府近年屢次出台向低收入家庭傾斜的福利政策，但不養懶人的原則一點沒有變。

　　與法國相比，新加坡的福利可謂少得可憐，基本只有低收入人口能享受到福利政策，但這也並沒有影響新加坡人的正常生活，因為稅收低，政府“剝削”

　　少，每個人支配自己的收入有很高的自由度，這些收入可以很好地抵御來自各方面的風險。

　　不管是高稅收高福利模式還是低稅收低福利模式，都符合稅收與福利相稱的原則。但不管哪種模式，都有其利弊。在高稅收高福利模式下，人們在生老病死有相對的保障，社會貧富差距不大，弱勢群體的利益能得到較好的照顧，但這樣會導致窮人依賴國家，形成懶漢文化，社會中會專門形成了一個階層，這個階層靠著其他人的勞動活著，收入是國家轉移給他們的。例如，法國有一個名叫提爾里的“超級懶蟲”，在他 18 歲後的整個 26 年的成年生活中，只工作了 31 個月，其余 24 年竟從沒工作過一天，一直靠吃政府救濟生活！但他卻靠著政府的福利救濟一直過著神仙般的滋潤生活，甚至還出版自傳《我，職業求職者提爾里》披露他的“懶蟲秘訣”，在法國引發爭議。另外，高稅收高福利模式還會給政府還來高財政赤字，給社會帶來高物價，不利於社會總體財富的增長

　　在低稅收低福利模式下，政府的保障性福利只提供給低收入人群，稅收很少以現金或實物方式返還給納稅人，這種模式則使個人相對獨立，不依靠政府福利，社會保障體系市場化程度比較高。低稅收、低福利導致另外的一個後果就是經濟有活力，財富總量增長快，藏富於民，還有一個好處，行政成本低、官員相對廉潔。

　　一般來說，不同的國家因其歷史傳統、政治文化不同，人們的選擇也不一樣，大抵說來，左翼勢力強大的國家會選擇高稅收高福利模式，而右翼勢力強大的國家會選擇低稅收低福利的模式。然而，在民主國家里，不管是左翼傳統還是右翼傳統，政府和民眾都不可能容忍高稅收低福利模式。

　　在分析西方各國的社會福利時，我們都會用“福利國家”和“自由國家”

　　的概念來設定一個分析框架，一般來說，這些西方國家要麽屬於高稅收的“福利國家”，要麽屬於低稅收的“自由國家”。但如果借用這些概念和分析框架來分析中國，我們就會發現這套邏輯在中國根本不適用：我們稅負很高，按道理應該屬於“福利國家”之列，但誰都知道我們不是，即使是那些所謂低福利國家，如美國，與我們相比仍然是高福利；我們福利很少，但卻不能因此推論說我國是屬於“自由國家”，因為我們支配自己收入的自由度並不大。除了“福利國家”與“自由國家”這兩種情況以外，還有沒有別的情況呢？我們是不是可以設想，有一種情況是福利它不是傾斜於弱者的，而是傾斜於強者呢？清華大學秦暉教授提出“負福利”的概念：“這種福利是以國家的強制力量給特權者提供福利的一種制度安排。像這樣的一種制度安排，往往是收入高的人享受高福利，收入低的人享有低福利，沒收入的人不享有福利，因此初次分配的基尼系數如果還不算太高，加上二次分配它不但不會下降還會上升。這樣的一種狀態我就把它叫做負福利。”負福利不是不可想象的，如果所謂的福利並非處於民主選擇，那麽這種狀態就很有可能發生。

　　我們經常聽到這樣的聲音，“國家幹部的福利多好呀，可以買到廉價的住房，免費用車，可以享受免費的醫療，還隔三差五地發購物卡……”，但這里提到的“福利”其實是“特權”，並不是現代福利制度所說的福利。現代意義上的福利，肯定是首先是弱勢群體享有，有錢有地位的少享受或不享受，而中國的那些“福利”都是權力越大，“福利”就越大，弱勢人群不但沒有，而且還要付出得更多。而越到上層，“福利”越好，這也是福利嗎？如果這也算福利，那中國自古以來就是一個很好的“福利”國家，古代的帝王將相們從搖籃到墳墓的福利，現在哪個國家能比？當今政府官員、國家壟斷行業員工的“福利”，哪個國家能比？這恰恰說明了我們“負福利”的糟糕處境。

　　事例 17（真實）·中國負福利一瞥

　　2009 年 2 月，財政部網站貼出了全國人大機關采購中心發布的全國人大會議中心主樓一二層三個衛生間裝修改造項目中標公告，公告顯示這三個衛生間的裝修改造的中標金額高達 1491234.00 元。2009 年 3 月，媒體報道雲南有 50 萬中小學生在危房中上課。據報道，雲南全省中小學校舍總危房面積達 744．04 萬平方米，占總校舍面積的 15.97％；其中 D 級危房 640萬平方米，占校舍總面積的 13.74％，有近 50 萬中小學生在按規定不能使用和居住的 D 級危房中學習和生活，雲南省教育廳廳長羅崇敏稱“今年要排除的危房達 150 萬平方米，最起碼要 17 億元，目前，還有 9 億元的缺口。”

　　原北京市衛生局局長、十屆政協委員朱宗涵說，我國 5 歲以下的兒童每年的死亡人數達到 40 萬，但如果及時獲得治療，這個數字可以下降到16 萬。而我國現有的 2.6 億 0 歲—6 歲兒童，沒有任何醫療保障，且每年以 1200 萬的數量在增加。《新京報》2007 年 3 月 14 日報道，除了兒童醫療保障在我國城鄉的全面缺失，據衛生部統計，全國有近一半人有病未能就醫（農村更高達 80%以上），三分之一的病人該住院而未住院。衛生部副部長朱慶生估計，中國農村人口中 40%-60%，也就是 12.3 億總人口中的 1/3，看不起病或因病致貧。在一些貧困地區，尤其是西部，60%-80%的患病農民死在家中。國家衛生部原副部長殷大奎在 2006 年第二屆中國健康產業高峰論壇上披露:中科院調查報告表明，中國政府投入的醫療費用中，80%是為了 850 萬以黨政幹部為主的群體服務的；另據監察部、人事部披露，全國黨政部門有 200 萬名各級幹部長期請病假，其中有 40 萬名幹部長期占據了幹部病房、幹部招待所、度假村，一年開支約為 500 億元。

　　我們面臨一個強大而不受制約的無限政府，這個政府消耗著巨大的社會資源，造成民眾享受到的福利卻與其稅負極不相稱。高稅收並沒有使普通大眾受益，卻造就了一批特權階層腐蝕社會財富，以致出現“負福利”的尷尬局面。

　　下表是我國財政中社會保障支出情況（見下頁），可以看到，2007 年僅占財政總支出的 10.94%，其中行政事業單位的離退休支出又占了社會保障總支出的三分之一，這樣，普通人享受的福利幾乎微乎其微了。

　　2007 年中國財政社會保障支出情況統計1

　　項目

　　資金（億）

　　比例（%）

　　財政總支出

　　49781.35

　　社會保障總支出

　　5447.16

　　10.94

　　1.財政對社會保險基金的補助

　　1275.00

　　2.56

　　2.行政事業單位離退休

　　1566.90

　　3.15

　　3.就業補助

　　370.90

　　0.75

　　4.城市居民最低生活保障

　　296.04

　　0.59

　　5.自然災害生活救助

　　91.57

　　0.18

　　多年來，盡管政府的衛生財政支出總量在增加，從 1980 年的 51.91 億元增加到 2003 年的 1116.94 億元，扣除價格因素，支出規模增長了 6.25 倍。但衛生財政支出在總的衛生費用中的比例持續下降，從幾乎包攬全部的衛生費用，到 1980 年的 36.24％，再到 2004 年的 17.04％，個人現金衛生支出的比例從最初極少的比例到 1980 年的 20.43％，再到 53.64％。按照國際標準，一個人均收入水平與中國相當的國家，政府應將 GDP 的 2.4％投入到衛生領域中，而2004 年，中國政府預算衛生支出只占 GDP 的 0.95％在現實中，“怕看病”幾乎成為中國人的一大特征。2004 年，衛生部公布的《第三次國家衛生服務調查主要結果》顯示，中國有 48.9％的居民生病不去看醫生；2005 年底，在哈爾濱的 550 萬元天價醫療費事件曝光後，有人感嘆：

　　在中國，別說普通人，就是一般的富人，患病時也難逃無錢醫治的危險；教育方面，年年有考上大學卻因繳不起學費而無緣讀書的淒涼報道。不要說內地“老少邊窮”地區，就是在北京、上海、廣州這些富庶地區，家庭經濟條件不太好的市民，孩子考上大學也是一件讓全家人發愁的“大喜事”。至於失業，1999年有條例規定，建立失業保險基金，用人單位按照工資額 2％繳費，個人按照工資的 1％繳費。失業金按照繳費時間計發，貢獻多者標準高些，享受待遇時間長些。但實際上，在中國上千萬的失業者中，得到失業救濟的微乎其微……到 2009 年上半年，全國社保基金資產總額已超過 6600 億元，但這些基金卻並不能完全為繳納者享有。現實的情況是，繳納者一旦換了工作或者辭職離開，公司代繳的占工資 20%的社保基金滯留在賬號中無法取出，社保賬號也不能跨1 來源：《中國財政年鑒 2008》

　　省流動，只能被政府白白占用。

　　只用“負福利”的概念分析我國的福利狀態，才能得出與我們生活經驗相同的推論，從而也能更深刻地理解中國民眾的不堪重負的稅收。

　　3. 中國“凈稅”知多少

　　本章第一節提到，稅收會抑制社會財富的增長減損個人福利，第二節又提到稅收與福利並非絕對的反比關系，福利國家的高稅收也為個人提供了高福利。那如何分析這兩個看似相反的推論的呢？要回答這些問題，就要進一步考察政府和百姓的關系以及公共物品的組織生產過程；在此基礎上，區分“明稅”、“暗稅”和“凈稅”的概念。只有對一個國家的凈稅進行考察，才能正確判斷對它的稅收狀況，才能合理地分析民眾的實質稅負水平。

　　《福布斯》是一本美國流行商業雜志，在它公布的 2009 年“全球稅收痛苦指數排行榜”上，中國居亞洲第一，世界第二。近幾年，中國也連年位居前列——2004 年排第四，2005 年排第二，2006 年排第二，2007 年排第三，2008年排第五。對此，國內媒體報道很多，各種研究、評論也很多。

　　針對福布斯的“全球稅收痛苦指數排行榜”，國家稅務總局曾於 2007 年 8月在其官方網站登載一篇文章，論證“中國宏觀稅負目前仍處於世界較低水平”。文章表示，近年來中國的宏觀稅負都在 18％左右，而世界上其他發展中國家基本在 21％以上，發達國家則普遍高於 30％，“所謂中國稅負水平位居全

　　球第二或第三位的結論，是沒有科學依據的，也是違背事實的。”

　　這些說法是否靠得住？以下是來自維基百科網站上的一份統計資料（見下頁）：

　　2007 年各國政府稅收(包括中央稅和地方稅)占 GDP 的比重1（單位：％）

　　瑞典

　　48.9

　　荷蘭

　　39.5

　　愛沙尼亞

　　31.0

　　丹麥

　　49.1

　　巴西

　　38.8

　　澳大利亞

　　30.5

　　比利時

　　44.6

　　英國

　　37.4

　　愛爾蘭

　　32.6

　　挪威

　　44.0

　　新西蘭

　　36.5

　　瑞士

　　30.1

　　法國

　　44.2

　　捷克

　　36.2

　　拉脫維亞

　　30.1

　　芬蘭

　　43.5

　　西班牙

　　36.5

　　斯洛伐克

　　29.3

　　冰島

　　40.4

　　保加利亞

　　34.4

　　立陶宛

　　29.7

　　奧地利

　　41.8

　　塞浦路斯

　　36.6

　　日本

　　27.4

　　意大利

　　42.3

　　馬耳他

　　33.8

　　羅馬尼亞

　　28.6

　　斯洛文尼亞

　　39.1

　　葡萄牙

　　35.9

　　美國

　　28.2

　　德國

　　39.3

　　波蘭

　　33.8

　　韓國

　　26.8

　　匈牙利

　　37.2

　　加拿大

　　33.4

　　墨西哥

　　9.7

　　盧森堡

　　35.6

　　土耳其

　　32.5

　　智利

　　17.1

　　從這份統計資料來看，與發達國家相比，中國的稅負水平的確不高。2007年，中國稅收與 GDP 的比率是 20%，非但不高，還有些偏低。另外，我們也發現，在發達國家之間，稅負水平相差也很大，例如 2007 年英國為 37.4%，日本為 27.4%，相差 10 個百分點。這就讓人產生了疑問：如果中國要向發達國家邁進，是不是應該進一步增加稅收？為了回答這些問題，來看生活中的一個事例：

　　事例 18（虛擬）·裝修費用和保姆工資

　　阿龍和海亮是一處新建小區的鄰居，兩家人入住不久就認識了。這天，為了增進鄰居之間的感情，海亮邀請阿龍夫婦到家里作客。

　　一進到海亮的家，阿龍夫婦對屋里的裝修讚不絕口，說他們家環境舒適，格調優雅。阿龍問海亮裝修花了多少錢，海亮說“3 萬”。阿龍很驚訝：

　　“才 3 萬？不可能吧。我們家花了 8 萬，感覺比你家差遠了。”海亮一解釋，才搞清楚，他家的裝修是包工不包料，裝修用的材料是自己買的，3 萬塊只是設計和人工費，

　　“要加上材料費，就得 10 萬塊不止了。”海亮說。阿龍這才打消了心中的疑惑。

　　1資料來源：稅收統計 1965-2007，OECD 編寫，2008 年版這時候，海亮家的保姆小田從廚房出來，拎著袋子去買菜了。海亮媳婦低聲問龍嫂：

　　“你們家請的小張一個月工資多少？”龍嫂說是一千，海亮媳婦說“差不多”。但她又說，不想用小田了，她覺得每次小田買菜回來，報的價錢都有水分，

　　“每個月恐怕多一兩百塊呢。”海亮倒不那麽計較，說：

　　“多就多點吧。現在找合適的保姆可不容易！”龍嫂也說：

　　“這事哪家都有，

　　別太離譜就行。”海亮媳婦一聽，才釋然起來。

　　在這個故事中，我們可以看到，在比較某件事的成本和費用的時候，應該把總成本和人員費用分清楚。例如，在比較裝修費的時候，材料成本和人工費要分清楚，不能混為一談。另外，在計算人工費用的時候，有時候可能涉及到一些隱藏費用，例如故事里提到的保姆買菜時虛報的“水分”。——在考察民眾與政府的交易關系的時候，也是如此。

　　前面說過，稅是民眾購買政府（人員）服務的費用。人們需要政府，是因為在簡單形態的市場上，企業不能單獨提供公共物品，要由政府來組織提供。

　　但這不意味著在生產公共物品的過程中，只有政府在發揮作用；也不意味著，民眾交給政府的稅款全部都是政府服務的報酬。比方說，在 A 國，政府收到10000 元稅款後，拿出 2000 元修馬路，2000 元蓋學校，2000 元建醫院，剩下4000 元給政府官員作辦公費用和發工資。這時候，馬路、醫院、學校等具體事項，都可以由企業來承辦。為此花出的 6000 元錢，民眾並沒有真正“給”政府，只是委托政府，讓他作為一個承包人，用這些錢去組織資源，向他們提供簡單市場上無法購買的公共物品。而在 B 國，政府收了 5000 元的稅，但除了招募警察和公務員，什麽也不管，顯然，它的服務費用就比 A 國政府高。

　　前面也提到，在歷史上——包括今天的世界上，某些國家的政府和民眾之間不是純粹的交易關系，所以，稅的形式比較覆雜。比如在中國，一個企業除了交稅之外，還面臨著工商、質檢、消防、衛生等部門的收費。此外，碰到學校擴建、街道翻新、舉辦慶祝活動等，也會有政府部門找他們“集資”。甚至，出現財物被盜之類的案件，公安部門也會提出“辦案經費不足”，要求他們資助。有人曾問一個飯館老板，需要向政府交多少稅費。老板拿出的單子顯示，除了稅務部門和工商部門，有其它 19 個政府部門的收費，共 69 項。這些費用，雖然不是法律上規定的稅，但確實是政府的收入，也是企業的負擔。

　　因此，在衡量一個國家稅負高低的時候，首先要區分“明稅”和“暗稅”

　　的概念。所謂明稅，就是法律規定的、由稅務部門征收的稅款（也就是上一章談到的各種稅項）；所謂暗稅，就是政府在稅務部門之外，通過其他渠道向老百姓取得的收入（下面將詳述）。明稅加暗稅，才是稅收的全部。在此基礎上，我們不能光看政府收了多少稅，還要看政府把這些錢花在什麽地方。正如上面的故事所說，客戶給裝修公司的錢，不等於裝修公司的服務報酬。在稅收問題上，重要的不是稅收了多少，而是政府為自己花掉了多少。政府在社會福利和公共物品上的開支，是對民眾的利益返還，不是真正意義的稅；而政府通過稅收為自己花掉的錢，才是政府服務的報酬，即“凈稅”。它們之間的關系，可以用一個公式來表達：

　　凈稅﹦明稅＋暗稅－社會公共開支﹦政府服務報酬﹦民眾真實負擔在這個公式中，與其他國家相比，中國的明稅確實不高。但是，暗稅的情況如何呢？

　　先看農村的情況。2002 年，農村開始實行稅費改革，到 2006 年取消對農民征收農業稅和一切稅外收費。但在大多數工商業落後的農村鄉鎮，因預算內收入來源很少，占鄉級財政很大比重的是各種收費和罰沒收入，其中最重要的一項收入是“超計劃生育罰款”

　　（即所謂“社會撫養費”，實際上我們可稱之為“生育稅”），該項罰款高達某些鄉級財政收入的一半左右。

　　而在城市地區，政府的收入來源比較覆雜、征收途徑更加多樣，因此，享有征管權力、負有征收責任的機構也就更多。我們發現，縣市以上幾乎所有的政府職能部門、“事業單位”、“人民團體”、檢察司法機關均具有幾項到幾百項之多的“執收執罰”權限（如北京市城管隊擁有的合法罰款權竟多達 285 項），因此，除了稅務部門之外，其他很多部門，如國土、公安、交通、城建等，也都是名副其實的征管機構。僅就“合法”——指具有法律、行政法規依據或具有省級以上“文件、通知依據”——的收費項目來說，全國大概有上千種。這些非稅務系統在我們可以將其分為三種模式類型：第一種模式，行政壟斷型征收——通過政府的行政事業性事務、經營服務性事務和其他行政壟斷事務對行政或服務對象進行周期性的固定征收，如土地出讓金、養路費、特許經營費、路橋通行費、各種證照費的征收；第二種模式，暴力執法型征收——由暴力或準暴力機關對執法對象進行一次性、突擊性的強制征收，如掃黃罰款、交警罰款、城管罰款的征收；第三種模式，變相征收——通過實施歧視性、欺騙性、不公正的公共政策，或者通過具體的行政亂作為或行政不作為，將本應由政府負擔的支出非法轉嫁給特定的公民群體或不特定的社會大眾。

　　在全國工商聯調查私營企業狀況時，調查者曾經提出企業‘三項支出”概念，據此分析企業與政府的關系。所謂三項支出是指，企業的各種交費，企業應付來自政府部門的各種攤派，以及企業為了搞好與政府的關系而付出的各種不一定合理合法的公關招待費用。2005 年的調查結果表明，在回答了有無這些支出的企業中，真正發生了這些支出的企業分別為；交費方面 1891 家，占 88.6；攤派方面 1221 家，占 56.1；公關、招待方面 2300 家。占 85.3。就提供了三項支出信息的企業而言，這三項支出的發生率還是比較高的2003、2005 年私營企業“三項支出”情況分析1（單位：萬元）

　　總額

　　平均值

　　中位數

　　標準差

　　最少

　　最多

　　交費

　　88793.1

　　48.8

　　2

　　640.5

　　0

　　25688

　　攤派

　　8438.9

　　5.7

　　1

　　20.9

　　0

　　390

　　2003 年

　　公關、招

　　30438.6

　　14.2

　　3

　　133.4

　　0

　　6000

　　待

　　交費

　　102378.3

　　48.0

　　3

　　365.0

　　0

　　11272

　　攤派

　　11429.8

　　5.3

　　1

　　26.1

　　0

　　500

　　2005 年

　　公關、招

　　29171.7

　　10.8

　　3

　　30.9

　　0

　　566

　　待

　　從另一個角度的調查結果看，私營企業的三項支出所形成的企業負擔確實還是較重的。從下表看到，2005 年三項支出分別相當於企業納稅額和稅後凈利潤的 35．6％與 30.1％。這表明，政府轉變職能，改革企業稅費過度的任務仍然相當艱巨。

　　2003、2005 年私營企業三項支出相當於納稅和稅後凈利潤的比例比較2（單位：%）

　　2005 年

　　2003 年

　　相當於納稅

　　相當於稅後凈利

　　相當於納稅

　　相當於稅後凈利

　　總額的比例

　　潤總額的比例

　　總額的比例

　　潤總額的比例

　　交費總額

　　27.7

　　26.1

　　48.8

　　68.0

　　攤派總額

　　3.1

　　2.6

　　9.2

　　7.8

　　公關、招待總額

　　5.9

　　5.7

　　18.2

　　15.2

　　三項支出總額合計

　　35.6

　　30.1

　　─

　　─

　　1說明：2003 年的數據來自《中國私營經濟年鑒（2002─2004）》，下同。

　　2說明：在計算三項支出總額合計並與企業納稅或稅後凈利潤進行比較時，研究者對數據進行了全匹配處理，保證所有數據都來自相同的樣本：而在比較單項支出與納稅額或稅後凈利潤時，分別進行兩兩匹配，僅保證被比較的兩個數據來自相同的樣本。因此，單項比例之和不等於三項支出總額比例。

　　事例 19（真實）·醫院、藥店排隊繳“讚助費” 12006 年 7 日 7 日上午 9 時，西安市食品藥品監督管理局長安分局舉行揭牌儀式。之前，該局要求轄區內的醫院和藥店繳納“讚助費”，少則幾百，多則上萬，7 日上午，記者在揭牌儀式現場看到，一樓大廳擺了幾張桌子，四五名工作人員正在接待參會人員，十幾分鐘內，有多位與會者排隊繳費。

　　西安市食品藥品監督管理局長安分局局長張公民說，他們確實收到了部分藥店和醫院的“讚助費”，他們原來是“西安市藥品監督管理局長安分局”，這次揭牌主要是他們局增加了食品監管職能，因此，更名為“西安市食品藥品監督管理局長安分局”，藥店和醫院的繳款都是自願的，他們實在擋不住，不存在強制和攤派收費。

　　在中國，非稅務部門所執掌的收罰項目分兩類：行政事業性收費和經營服務性收費。在本書中，我們采取另一種分類方法：第一類是比較“合法”（此處“合法”是廣義的，指具有法律、行政法規依據或具有省級以上“文件、通知依據”）、相對規範、長期不變的收罰項目，它們屬於固定征收；第二類是各種臨時性、隨意性的亂收費、亂罰款項目，它們或者毫無法規依據，或者雖有依據但依據本身不合法，屬於短期“創收”性質。這兩類收費和罰款項目名目繁多、變動頻繁、各地不同，既沒有可供查證的完整資料，更沒有全國性的統計數據，但大家的經驗是一進政府部門，似乎到處都要收費。

　　事例 20（真實）·中國人一生需要辦多少證？

　　2009 年 8 月，一篇《中國人一生需要辦多少證？》的帖子在網絡上走紅，帖子分門別類列舉出中國人一生需要辦 80 個證件，所有證件被分為家庭婚姻類、身份類、學習工作類、遷徙旅行類、財產相關類以及其他。準生證、初婚初育證、妊娠診斷證、計劃生育證、獨生子女證、預防接種證、健康證、結婚證、身份證、戶口本、英語四六級證、從業資格證、社保證、節育證、煤氣證、下崗證、上崗培訓證、無犯罪證明、土地使用證、房產證、經營許可證、稅務登記證……

　　雖然其所列舉的證件種類在生活中司空見慣，但是將 80 個證件分門別類放到一起，效果確實十分“駭人”。事實上，每一個證件都是為了有關部門方便“管理”老百姓，每一個證件都是權力對公民進行分類的標簽，成為“是非黑白”的評價標準。更重要的是，每一個證件的背後都有一個關於收費的故事，證件成了政府部門斂財的好幫手。

　　1 來源：2006 年 8 月 3 日華商報

　　事例 21（真實）·武漢市江岸區房產局覆印 8 張材料收 119 元2009 年 8 月 6 日，武漢市民姚先生到江岸區房產局檔案室查詢自己的購房評估報告，因為要覆印其中幾份文件，對方讓其交納 119 塊錢的咨詢服務費。姚先生回家後檢查發票，發現上面蓋的是“武漢市江岸區房產局職工技協服務部”專用章。事後，辦公室劉主任解釋，該局確有查詢服務，以前是市檔案局委托的，有省物價部門核準的收費標準，覆印房屋檔案收費標準為 1 元/平方米。市檔案局曾取消此項委托收費項目。近來因查詢人數多，江岸區房產局向市房產局和區檔案局申請成立檔案信息服務中心，由“職工技協服務部”負責管理。鑒於維護成本高，適當收取一些咨詢服務費，姚先生的房子有 119 平方米，所以按以前的標準收取 119 元。這個檔案維護成本如此之高，恐怕可以申請吉尼斯世界記錄了，有網友幽默地稱“幸好覆印的不是世界地圖”。

　　以上這些“預算外收入”，除了被個人腐敗掉一部分外，有的算進了國家財政收入，有的則進入了權力部門的“小金庫”，這些“小金庫”屬於侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理的私存私放的各項資金，供某一小集團或小圈子自由支配。中央政府每隔幾年就會發出通知清查各地方和各部門的“小金庫”，每次都能查出天文數字的金額來，如僅 2006 年上半年，全國審計機關就查出違規各類小金庫 130 億元。小金庫屢禁不止，已成了現行財政體制無法解決的痼疾。2009 年 4 月，中共中央紀委、監察部、財政部、審計署聯合印發《關於在黨政機關和事業單位開展“小金庫”

　　專項治理工作的實施辦法》，在全國範圍內又開展“小金庫”專項治理，範圍是全國的黨政機關和事業單位。這次治理力度較大，湖南省不到一個月就查出“小金庫”206 個，發現“小金庫”賬戶 127 個，涉及金額 9848.49 萬元，其中已支出 7964.25 萬元，目前尚有余額 1884.24 萬元。

　　事例 22（真實）·貧困縣檢察院用罰沒款蓋豪華大樓1渾源縣檢察院新大樓位於縣城迎賓大街上，是一座以黑色為基調的 5層建築，與周圍的其他建築相比，顯得氣派、莊嚴。渾源縣是國家級貧困縣，2006 年的財政收入預算也不到 1 億元，縣檢察院何以有能力建造如此豪華的大樓？關於資金來源，檢察院工作人員張獻偉說共有三塊：賣舊辦公樓 130 萬元，國債專項資金 70 萬元，還有就是財政撥款。檢察院的另外1 來源：2006 年 5 月 10 日燕趙都市報

　　一位領導承認，縣財政撥款中包含有檢察院參與治超的“返還款’。問及檢察院是否可以參與公路治超，張獻偉說：

　　“主動監督、防止職能部門工作人

　　員職務犯罪是我們的職責。治超，檢察院是在監督執法，2800 萬元罰款全部按程序交到縣財政了，我們蓋樓時縣財政給的錢不到罰款的三分之一。”

　　“檢察院上路查超載，不就是為了撈錢嗎？”渾源縣城的不少人這樣說。

　　根據《2004 年中國經濟普查年鑒》的統計，2004 年，在財政稅收之外，我國工商、質監、城管、消防、交通等政府部門，年收費達 9367.67 億，加上檢察院和法院所收的 356 億，共計 9723.67 億。此後幾年，國家機關都沒有公布這方面的統計數據，而中央黨校教授周天勇估算，2007 年，全國各級行政、司法部門的收費，有 16761 億左右，社會保障收入保守估計在 8000 億元左右。

　　除了這些“預算外收入”，近年來，在中國各級政府的收入中，還有一項很重要的來源——土地出讓金。所謂土地出讓金，就是政府在招商引資，或開發房地產的過程中，通過支付少量象征性的補償，從農民手中征用土地，然後高價轉給企業使用，從中獲得的收益。根據國土資源部的推算，2007 年，全國的土地出讓金收入為 12000 億。在很多地方，土地轉讓已成為政府的財政支柱。

　　另外，從 1994 年起，14 年來，央企大部分沒有交給財政而企業自己留用，2007年煙草上交中央政府 2000 億左右的利潤。

　　以上這些政府收入，是能擺上台面，大家看得見的。另有一些政府收入，是不能擺上台面，或者大家看不見的。例如，一些企業或個人，為了得到某種商業機會或經營許可，或到政府辦事的時候更“方便”，對政府官員進行賄賂，這也是一種暗稅。再如，在政府壟斷的行業，如電信、石油、金融等，有很多國有企業，每年都能從市場上獲得巨額收入。這些收入中，有一部分，是因為政府的壟斷，使普通百姓額外支付的；同時，這些收入中，除了正常上交的稅款之外，有一部分成本攤銷和利潤分配，是與政府官員支出有關的——這部分由老百姓額外支付、又由政府官員受益的國有企業收入，其實也是暗稅。

　　“腐敗稅”和“壟斷稅”是隱形的，所以更難計算。

　　一些機構和學者曾對中國的腐敗金額作過推測，結果從 3000 億元到 1 萬億元不等。我們采用保守的估算。在十一屆全國人大第一次會議上，“兩高”

　　的工作報告中沒有透露 2007 年全國共查處政府部門賄賂案件的情況，也找到見過其它相關資料，但在 2007 年十屆全國人大五次會議上，最高人民法院院長肖揚透露，2006 年全國共查處政府部門賄賂案件 8310 件，我們假設 2007年的情況與 2006 年相同，假設被查處的賄賂案件平均數額是 50 萬元（已披露出的政府官員最高受賄記錄是蘇州市原副市長姜人傑受賄 1 億多元人民幣），查處率是 10%，那麽，政府官員實際接受的賄賂，至少有 4000 億元。至於“壟斷稅”，我們參考中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心的一項研究，把國有壟斷企業高出社會平均利潤率的那部分利潤，視為消費者對政府的額外支付，其數額在 2000 億元以上。

　　以上面這些數字計算，中國政府稅收占經濟總量 GDP 的比重，就不是 20%了。以 2007 年的稅收為基礎，如果加上預算外收入（各種行政、司法收費）16761 億元，土地出讓收益 12000 億元，這個比重就變成了 31.7%；如果再加上“腐敗稅”4000 億元，“壟斷稅” 2000 億元，這個比重又變成了 34.14%。

　　再加上央企上交的利潤 2000 億，社會保障收入 8000 億元，這個比重又變為38.2%。與發達國家相比，這個比重仍然不高。在前面的“2007 年各國政府稅收占 GDP 的百分比”列表中，有三分之二以上的國家宏觀稅負超過 30%；有10 個國家超過 40%；最高的兩個國家丹麥和瑞典甚至超過了 50%。

　　不過，凈稅的本質是政府從稅收中取得的服務報酬，也就是財政支出中為自己花掉的錢。最應該關注的是有多少錢用於提供公共產品和服務，多少錢被政府自身消耗了。

　　世界銀行的一項研究認為，2005 年，中國的國家預算收入 6000 多億、有統計的 5000 億預算外收入、沒有被統計的 3000 億預算外收入，總計 14200 多億 用 於 行 政 管 理 成 本 支 出 ， 亦 即 行 政 管 理 成 本 占 了 當 年 國 家 財 政 總 計 支 出37960 億中的 37.58％。而高達 37960 億的國家實際支出中，只有 21.33％用於公民最需要的社會保障、撫恤救濟、教育、醫療衛生四類項目。另一方面，在國際上比較，我國的行政管理費占財政總支出的比重要比發達國家高出很多。

　　根據全國政協委員任玉嶺的一份提案，2003 年，我國的行政管理財政支出上升到 19.03％，遠遠高於日本的 2.38％、英國的 4.19％、韓國的 5.06％、法國的6.5％、加拿大的 7.1％和美國的 9. 9％，這是我國政府高成本運轉的又一佐證。

　　從前面的凈稅公式來看，它的另一個含義是政府服務報酬，對應著民眾的真實經濟擔負。凈稅的高低，可以從社會就業形勢得到體現，或者說，會影響人們的就業取向。當社會的凈稅水平較高時，政府部門的工作報酬（包括隱形收入）就會提高，而在市場部門創業或工作的負擔就會加重，政府部門就會成為社會就業的熱點。

　　公務員吃香在中國是一個普遍現象，近兩年這種趨勢更明顯。

　　2009 年 10 月 25 日，2010 年國家公務員考試報名截止。據媒體報道，中央國家機關公務員考試報考審查通過人數達 146 萬余人，遠遠超過 2008 年的97 萬大關。146 萬余人爭奪 15646 個職位，招錄比達 93：1，持續多年的“公務員熱”被推向新的高潮。

　　著名經濟學家張維迎曾說，中國改革 30 年，最大的變化是人力資源配置的變化。兩千多年來，中國第一次出現了大規模的最優秀人才由政府向企業的轉移，由此帶來了世界矚目的經濟高增長。根據他的研究，按照 31 個省市自治區來劃分：政府官員占的人口比例越低，地方 GDP 的增長越高。在就業人口當中，政府官員的比例與 GDP 的關系，仍然是在政府部門工作的人越高，這個地方 GDP 的增長越低。如果把整體的國有部門、包括政府和國有企業都放進去，得到的結論也大致相同。

　　最近幾年，政府對社會資源的掌控有所增強，並且大學擴招後，很多人就業有困難，政府的吸引力越來越強，這對中國的經濟發展不是一個好消息。簡單講，政府部門主要功能是分配財富，企業部門卻在創造價值。企業家要討好消費者，官員要討好上級。優秀的人做政府，要花大量的精力勾心鬥角，浪費了寶貴的人力資源；而做企業的話，必須為社會創造價值才能賺到錢。所以，如果最聰明的人去政府，而不去企業，GDP 的水平不僅難以增長而且可能會下降。

　　在市場經濟不成熟和缺乏政治競爭的社會中，政府權力規劃有很大的隨意性。從追求自利的本性出發，政府官員傾向於擴大自己的權力，以便不受約束地向企業家和創業者征稅、尋租等等。近年來，越來越多的人發現，在市場上創業投資和自謀職業的風險越來越大，甚至朝不保夕，無奈之下，只好把目光轉向“旱澇保收”的政府部門。公務員成為社會就業的熱點，反映了政府權力擴張和市場環境惡化的趨勢，是一個危險的信號。

　　總之，從凈稅的角度，以“政府從百姓手上拿走、並自己花掉的錢”的標準來衡量國家稅負的高低，中國的稅負一定不是政府官員所說的“處於世界較低水平”。相反，從政府收費繁多、花銷巨大並且公共福利薄弱，稅收制造特權，卻很少用於福利這幾個方面來看，中國被《福布斯》雜志多次列為“全球稅收痛苦指數排行榜”的前幾名，反映的恰恰是社會凈稅水平較高的現實。

　　4. 就業問題與企業困境

　　2009 年,中國有 610 萬大學畢業生需要就業，與 2008 年未能就業的 150萬大學生疊加，需就業的大學生數量相當可觀，大學生的就業問題變得非常嚴峻，於是社會上關於大學生就業難的各種解讀開始在各類媒體上出現，“讀書無用”、

　　“大學生素質低下”、

　　“大學生能力差”、

　　“大學生心高氣傲”、

　　“沒有動手

　　能力”、“沒有工作經驗”……當一些人把唾沫吐向大學生及其所受的教育時，其中大部分人卻看不到稅收對當前就業困境的巨大影響。

　　一般情況下，一個國家的失業情況都是與經濟成長呈反向關系，就是說，一國經濟不斷增長，經濟規模不斷擴大，雇傭需求就會隨之增長，反之，一國經濟不景氣，就業情況就會惡化。但是，中國卻出現了經濟高速發展，而就業情況不斷惡化的難以解釋的現象。中國近幾十年的 GDP 增長一直保持在高位，但與經濟持續較快增長形成鮮明對照的是，失業人數卻呈加速度上升趨勢。

　　1990 年到 2003 年，中國官方登記失業率從 2.5％上升到 4.3％，2003 年相當於 1990 年的 1.72 倍。從 1990 年到 2003 年，官方登記失業人數從 383.2萬上升到 800 萬，2003 年相當於 1990 年的 2.09 倍。而根據專家實際測算，失業人數從 613.1 萬上升到 2080 萬，2003 年相當於 1990 年的 3.39 倍。可以看出，近 10 多年來，有相當多的就業人員成為失業人員。

　　中國官方公布的失業率為登記失業率，由於排除了許多實際失業群體，因而還無法反映失業的真實狀況。一些國內外學者針對以上偏差，對官方失業率進行了修正。他們估計，目前中國的失業率有 20%～28%不等。如美國一家研究所，便根據失業登記 0.8%的低估計和下崗工人 35%的再就業率，估計 2000 年的中國城鎮實際失業率為 7.6%，全國失業率為 26%，全國失業率高出國家統計局公布的數字差不多７倍。26％的失業率，則意味全國居民家庭中平均每 2.3戶就有一人失業。中國的就業問題，顯然沒有因為近年 GDP 的高速增長而出現改善局面，恰恰相反，失業人數在近年呈逐漸上升趨勢。

　　另一方面，中國近年的稅收汲取能力不斷提高，尤其是 1990 年代以來，財政收入呈逐年上升趨勢，而與城鄉居民可支配收入的曲線形成對比。財稅結構的優惠傾斜，不是將重點放在個人身上，而是那些具有支撐 GDP 增長指數的產業和企業。譬如，作為中國出口導向戰略的擔綱企業，作為掌控中國主體資本的國有大中型企業，作為保證地方財源的房地產企業，作為與政府具有千絲萬縷裙帶的那些金融投機行業。這些產業，都不足以成為持續就業吸納能力的途徑，其就業人口要麽是高端服務崗位，對教育/資質等條件有嚴格篩選要求，要麽，就是一些將工資打到底點的勞動密集型行業，先不說，就業人口結構的主流人群難以被吸納進此種經濟/產業結構，並且，這些行業，往往由於日常就借助政府財稅政策上的有力傾斜，而很難抵御經濟蕭條的沖擊，到那個時候，最大的犧牲品當然也就是隨時可被析出的勞動力。中國經濟宏觀狀態的繁榮，一點也掩飾不了其就業能力的孱弱。

　　一個國家的就業問題，如果不是依靠市場自我創造的潛力，相反，依靠從市民社會和廣大國民那里增強汲取能力，作為政府度過經濟危機、創造就業崗位的投資來源，就難逃陷入捉襟見肘的境地。國家發改委就根據經濟增長和就業彈性系數匡算，近 4 年時間以來，國債投資直接創造新就業崗位約 500 萬個。

　　也就是說，4 年時間，每解決一個人就業，財政平均背負 10 萬元的債務。假設就業對國債投資增長的彈性系數不變，並且繼續靠國債促進經濟增長從而帶動就業增長的話，5 年時間內，解決約 1/5 的新增就業崗位（也就是 1600 萬人左右），至少需要 16，000 億人民幣。這對中國財政的汲取能力和汲取意志無疑都是巨大的考驗，更不說，把所有這些錢投下去，是否就能創造出理論上的就業崗位？

　　我們知道，作為小規模納稅人主體的小企業，或比小企業更小的微型企業，是吸收勞動力就業的最基礎單元。全社會一般會有 65%～80%的勞動力在這些企業中就業。而根據我國 2004 年進行的一項普查，包括微型企業和中小企業的個體經濟，每千人只有 3.1 個企業，大大低於國外的一般水平。小企業和個體工商戶的數量近年來下降很快，對提升就業率很不利，而這又是與中國特殊的稅收結構分不開的。有調查數據表明，人們普遍認為，政府對中小企業扶持最好的體現是“降低稅負”，占被調查企業的 77%；另一項對上海 480 家小企業的調查也顯示，“企業對政府的希望”依次是減輕小企業負擔、減少稅負和解決融資問題。在人們看來，政府減稅就是對中小企業的最大扶持。

　　近年中國熱議增值稅改革，但其改革對象是增值稅一般納稅人，而規模小、財務核算不健全的小規模納稅人（包括個體工商戶），其增值稅負擔卻不會因轉型改革而降低。占國民經濟比例相當大的第二產業中的建築業、第三產業中的交通運輸、金融、旅店餐飲及其他服務業不能從這次增值稅改革中受益。這對中小企業和擴大就業，顯然不是一個好消息。而目前的增值稅轉型方案，卻可能刺激資本密集型產業設備的更新和投資擴張，從而引起投資需求過旺，並產生通貨膨脹的危險。

　　在這種情況下，面對周遭惡劣的投資環境，人們就會越發喪失在基礎產業中長期經營的勇氣，因而，就會把閒散資本更多投入於房地產、建築、鋼鐵、水泥等可以在短期內產生即刻回報的產業。特別是，當它們原來所棲息的勞動密集型產業的利潤回報愈益消減，它們就會不可遏止地奔湧進某些投機性行業那里，進而形成囚徒困境式的瘋狂局面。在這種情況下，一俟大範圍的經濟衰退出現，日常被掩蓋著的就業問題就會以疾風驟雨的速度出現。

　　在此種結構性的危機之下，財稅上的政策傾斜，都難以阻止部分企業的破產，那些依靠實際勞動的人們將經受失業最為殘酷的磨折，雖然，這也將對中國目前特殊的產業結構、特殊的工業結構、特殊的財稅結構、特殊的資本—勞動力結構、特殊的城市—鄉村結構，特殊的政治—法律治理結構，帶來全面的最為猛烈而無情的沖擊。

　　出路何在？我國中小企業以 48.5%的資產，安置著 69.7%的職工就業。目前，我國中小企業就業人員占城鎮就業總量的 75%以上，在工業領域中，中小企業全部就業人員占全部工業就業人數的 83%。自 1978 年以來，從農村轉移出來的 2.3 億勞動力主要是由中小企業吸納的。依靠中小企業發展解決就業問題是理想之選。

　　但中國的中小企業面臨著怎樣的稅制環境呢？傳知行經濟社會研究所於2009 年對我國出版行業中的民營企業進行了調研。下面，我們來看看出版業中的中小企業所處的體制環境。

　　案例 23（真實）·民營圖書出版公司無名無分，夾縫中求生存目前中國存在的所謂民營出版公司，實際上並不能成為真正的出版公司，因為政府管制的原因，我國的正規出版社都是國有單位壟斷，民間不可能成功注冊為出版單位而擁有出版權。這些民營出版公司雖然只拿到了賣書的執照，但目前圖書出版市場的半壁江山卻是民營做出來的，尤其是暢銷書，基本都是民營公司運作出來的。

　　對於正規出版社來說，稅收的計算是一件很簡單的事情，就是銷項減進項的 13%交增值稅。所謂進項就是出版圖書所花的成本，銷項就是圖書的銷售額。出版單位的進項主要由紙款和印刷費組成，是整個圖書的最大一塊成本，一般會占到圖書定價的 18%左右，高的有 20%-25%的，進項里面還要再加上寫書作者的版稅，這樣，書的成本（也就是進項）大約就能占到定價的 30%左右了。往外銷時，是賣定價的 6.5 折還是 5 折還是 4.5 折，一般根據銷售量的不同而不同，可能批給當當網或者卓越網就便宜，因為他量大，批給小書店可能就會到 68 折，正常是 4.5 折到 6.8 折之間。若以100 元的定價書 60 折銷來說，所應繳納的增值稅就是 100×（60-30）%×13%=3.9 元。

　　對於民營出版企業來說，如果沒有 80 萬元的營業額，就當成小規模納稅人，只需按營業額的 3%繳納營業稅就行，但對於超過 80 萬元的出版公司，就成為一般納稅人，按 13%的稅率繳納增值稅。雖然對於大多數行業來說，因為有進項可以抵扣，一般納稅人的實際負稅率比小規模納稅人低，但對於民營出版企業來說，卻不是這樣。民營出版公司因為沒有出版權，不屬於出版社，運作出書時紙款、印刷費以及作者的稿費都不能做進項抵扣，

　　（所謂進項抵扣舉例說就是：我從你那里進了 100 塊錢的貨，然後我 150 塊賣出去。如果你給了我 100 塊錢的發票，那我就拿去抵扣，然後只需要按增值的 50 元納稅-----因為我證明我只賺 50 元。但是如果你沒給我發票，那我就要按 150 元納稅。進項抵扣可以避免一件東西在生產過程中被重覆征稅。）就要按全部營業額 13%交稅，這樣的成本，是沒有哪一家出公司吃得消的。這個時候除了逃稅外，更主要的解決方法就是花精力從出版社走賬。

　　如何走賬呢？就是民營出版公司需要給印刷廠結紙款和印刷費的時候，因為印刷廠開的紙款和印刷費是不能抵進項的，所以出版公司不直接給，而是給一家正規出版社，出版社再把這錢給紙廠或者印刷廠。這樣的話，出版社給民營出版公司開買書的發票，紙廠和印刷廠給出版社開紙的發票。這樣也能解決了一部分進項抵扣的問題。但問題在於出版社願意幹嗎？一般來說，它要從這里邊收取一筆管理費。雖然被出版社多收數萬元管理費，但這樣可以省一部分稅，還是劃算的，問題在於目前做不到完全這麽走，因為這中間給出版社帶來很多的麻煩。

　　民營出版企業不可能獨自順利出版一本書，它的每出版一本書都必須要討好自己的競爭對手——壟斷出版權的國有出版社，名為出版公司，卻無出版之權，面對這一尷尬境地，盡管如此，他們仍然占有出版市場的半邊天。但還有很多民營出版企業不得不轉型做圖書策劃公司，為出版社提供策劃和顧問服務，把書的選題包裝策劃好，再由出版社進行出版。

　　案例 24（真實）·民營圖書銷售公司無法承受的稅負之痛民營圖書銷售公司注冊的時候就會遇到種種條件的限制，一個就是注冊時間的問題，工商、稅務各種證件辦理下來最低得兩個月的時間，而去注冊前就得把房屋等營業辦公地點都租賃好，否則不予注冊，只能租賃好了再去注冊，這就相當於白白交了兩個月的房租，否則，就是非法營業。

　　在這兩個月期間，還得花驗資費之類的各種費用，每種都不多，但加起來卻有好幾萬。

　　中國還有一個很畸形的注冊資本資金制度，圖書行業注冊發行公司批發執照的資本金要求 200 萬元以上（其它行業 50 萬），零售執照是 30 萬元以上。有的公司既有批發又有零售就得注冊兩個執照。試想，有這麽多錢的人還這麽費勁力氣的辦書店幹嘛呢？

　　書店是勞動密集型的企業，一家書店得有營業員看著攤，還得有庫房，運輸等等各個環節，這一領域對於解決就業幫助非常大，但從目前的情況來看，整個由於利潤空間小，這個非常苦的行業普遍收入低。出版業最賺錢的主體在出版社，而這個政策保護了最賺錢的一塊，民營不賺錢生存困難的政府反而沒保護。

　　作為定價產品的圖書，一本書的成本一般是占碼洋（即定價）的 30%左右，出版社是按碼洋的 60%批出去，是一變二。對於零售來講，6 折進九折賣，就是投資兩塊錢變成三塊錢的一個利潤比例，等於碼洋 30%-40%的毛利潤，毛利潤的大概 30%-40%用來支付房租，30%-40%支付人員，加上其他稅費、辦公費等等，基本上就不賺錢了。

　　大部分的暢銷書都是民營出版公司搞的，書店不進這些書是不現實的，如果進的話，但這些現在只有少數幾家通過出版社合作還可以拿到真正的稅票，大部分是開印刷廠的發票，書店不能用，獲得不到足夠的增值稅票，實際上非常吃虧。

　　光合作用書房是中等規模圖書流通企業，注冊資本為 1000 萬元，在全國開有數十家連鎖店，一年的稅收約為 400 萬，占收入的 5%，加上房租成本取低的 20%，再加上薪資 10%，正好與毛利率 35%可以打平。如果房租取高的部分，還要再倒貼 400 萬。

　　紙老虎圖片連鎖店是出版行業的品牌，其主要有圖書期刊跟餐飲兩塊。

　　去年圖書銷售年收入是 3065 萬，交增值稅 53 萬，另外還有一些教育費附加費；餐飲這一塊收入是 1509 萬，共交了營業稅 73 萬。總體算下來，去年一共的總銷售額是 4575 萬，增值稅營業稅交了 126 萬，附加費和印花稅交了 13 萬，還有所得稅繳了一萬來塊錢，所有的稅費算起來大概是 140 萬-150 萬。房租是書店最大的成本，也是壓力最大的開支，以紙老虎新開的龍德店為例，這個店的賣場最好的一個月收入是 60 萬，拋了進貨成本，銷售打折這一塊，毛利是 30%，也就是 18 萬。餐廳也取一個比較高的月收入，42 萬，按照最低的成本率 50%算，毛利 50%，就是 21 萬。1 這樣，龍德店一個月的毛利是 39 萬，而其一個月的店租金卻高達 56 萬。另外，還有水電費也得有 3.5 萬-4 萬，一個月還得繳稅至少 3.5 萬到 4 萬，還有人工費、維修費，等等。

　　民營書店在營業額與利潤上跟國有的新華書店沒法比。因為新華書店的地是國家給的，每次蓋樓還給撥款，新華書店的房子是自己的，是不能按商業成本計算的，要按這個商業成本計算，中國的新華書店全部得倒閉。

　　房租成本缺失為零，讓新華書店無論從規模還是地段來說，都比民營書店具有了得天獨厚的優勢。而且政府的減免稅政策，大都指向了新華書店，幾乎不針對民營書店。比如：縣級城市及以下的新華書店的稅費都是全免的，實行先征後返的政策，就是先把增值稅征上來，再以補助文化事業的名義返還給新華書店。

　　出版業上遊因為是壟斷性，沒有競爭空間，他不會有任何改變。書是定價的，上遊給你的折扣基本上是不變的，談下來的可能性非常小，利潤上線就已經封死在那兒了。房租基本上只能存在往上漲，不可能有任何下跌的可能。再加上各方面物流成本的上升，原材料成本上升，人工成本上升，利潤基本上就死了，沒有什麽發展的可能。

　　世界銀行等機構聯合發布的《2007 年全球商業環境報告》，通過詳實的數據收集和處理，對全球 175 個經濟體的商業環境進行了對比排名，結果顯示，我國企業經營的行政環境還很差，尤其表現在開辦企業、申請獲得信貸和繳納稅款等方面，均排在 175 個經濟體中 100 位之後。比較在中國、美國、日本、新加坡開辦企業以及在亞太地區和經濟合作與發展組織（以下簡稱經合組織）國家開辦企業各環節的經濟成本、行政許可及金融、貿易、法制環境，顯而易見，盡管近年來我國開辦企業的程序逐漸簡化，時間大為縮短，但對注冊資本的要求仍然很高，美、日、新加坡等國均可實行零資本注冊，而我國根據新公司法降低後的注冊資本要求仍達人均收人的 213％，遠遠高於東亞地區 60.3％的平均值；在申請許可方面控制十分嚴格，程序多、時間長，不但遠較美、日、新等發達國家繁雜，甚至遠不如亞太地區及經和組織國家的平均水平；由於我國勞動力市場體系和社會保障體系不健全，企業勞動力的雇用成本和解雇成本畸高；獲取信貸和投資者保護環境也還十分不完善；從企業稅收負擔來看，我國企業不但實際稅率遠遠高於其他國家或地區，而且存在的納稅次數頻、耗費時間多的問題，也嚴重增加了企業的經營應本（見下頁表）1。

　　1 以下數據和內容摘編自《中國小企業發展的系統性障礙與制度創新》

　　中國、美國、日本、新加坡企業所面臨的行政環境比較東亞及太

　　經合

　　新加坡

　　美國

　　日本

　　中國

　　平洋地區

　　組織

　　程序（個）

　　時間（天）

　　6

　　5

　　8

　　13

　　8.2

　　6.2

　　開

　　成 本 （ 人 均 收 入

　　6

　　5

　　23

　　35

　　46.3

　　16.6

　　辦

　　的百分百/%）

　　0.8

　　0.7

　　7.5

　　9.3

　　42.8

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　　企

　　最 低 資 本 （ 人 均

　　業

　　收 入 的 百 分 百

　　0.0

　　0.0

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　　60.3

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　　程序（個）

　　11

　　18

　　11

　　29

　　17.6

　　14.0

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　　時間（天）

　　129

　　69

　　96

　　367

　　147.4

　　149.5

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　　成 本 （ 個 人 收 入

　　22.0

　　16.0

　　19.8

　　84.0

　　207.2

　　72.0

　　可

　　的百分比/%）

　　雇

　　雇傭難度指數

　　0

　　0

　　28

　　11

　　23.7

　　27.0

　　傭

　　工時嚴格指數

　　0

　　0

　　60

　　20

　　25.2

　　45.2

　　工

　　解聘難度指數

　　0

　　0

　　0

　　40

　　19.6

　　27.4

　　人

　　雇傭嚴格指數

　　0

　　0

　　29

　　24

　　23.0

　　33.3

　　雇 傭 成 本 （ 工 資

　　13.0

　　8.5

　　12.7

　　44.0

　　9.4

　　21.4

　　的百分比/%）

　　解聘成本

　　4.0

　　4.0

　　8.6

　　91.0

　　41.7

　　31.3

　　（周數工資）

　　注

　　程序（個）

　　3

　　4

　　6

　　3

　　4.2

　　4.7

　　冊

　　時間（天）

　　9

　　12

　　14

　　32

　　85.8

　　31.8

　　財

　　成 本 （ 財 產 價 值

　　2.8

　　0.5

　　4.1

　　3.1

　　4.0

　　4.3

　　產

　　的百分比/%）

　　獲

　　合法權利指數

　　9

　　7

　　6

　　2

　　5.0

　　6.3

　　得

　　信用信息指數

　　4

　　6

　　6

　　4

　　1.9

　　5.0

　　信

　　公 共 注 冊 處 覆 蓋

　　0

　　0

　　0

　　10.2

　　3.2

　　8.4

　　貸

　　範 圍 （ 百 分 比 /%

　　成年人）

　　38.6

　　100.0

　　…

　　0.0

　　10.1

　　60.8

　　私 營 調 查 機 構 覆

　　77

　　蓋 範 圍 （ 百 分 比

　　/%成年人）

　　投

　　披露指數

　　10

　　7

　　7

　　10

　　5.2

　　6.3

　　資

　　董事責任指數

　　9

　　9

　　6

　　1

　　4.4

　　5.0

　　者

　　股東訴訟指數

　　9

　　9

　　8

　　4

　　6.1

　　6.6

　　保

　　投資者保護指數

　　9.3

　　8.3

　　7.0

　　5.0

　　5.2

　　6.0

　　護

　　繳

　　納稅（次）

　　16

　　10

　　15

　　44

　　29.7

　　15.3

　　納

　　時間（小時）

　　30

　　325

　　350

　　872

　　290.4

　　202.9

　　稅

　　應 稅 總 額 （ 百 分

　　28.8

　　46.0

　　52.8

　　77.1

　　42.2

　　47.8

　　款

　　比/%毛利潤）

　　跨

　　出口文件（數）

　　5

　　6

　　5

　　6

　　6.9

　　4.8

　　境

　　出口時間（天）

　　6

　　9

　　11

　　18

　　23.9

　　10.5

　　貿

　　出口成本（美金/

　　382

　　625

　　789

　　335

　　885

　　811

　　易

　　箱）

　　6

　　5

　　6

　　12

　　9.3

　　5.9

　　進口文件（數）

　　3

　　9

　　11

　　22

　　25.9

　　12.2

　　進口時間（天）

　　333

　　625

　　847

　　375

　　1,037

　　883

　　進口成本（美金/

　　箱）

　　合

　　程序（個）

　　29

　　17

　　20

　　31

　　31.5

　　22.2

　　同

　　時間（天）

　　120

　　300

　　242

　　292

　　447.3

　　351.2

　　執

　　成 本 （ 債 務 的 百

　　14.6

　　7.7

　　9.5

　　26.8

　　52.7

　　11.2

　　行

　　分比/%）

　　企

　　時間（年）

　　0.8

　　1.5

　　0.6

　　2.4

　　2.4

　　1.4

　　業

　　成 本 （ 財 產 的 百

　　1.0

　　7.0

　　3.5

　　22.0

　　23.2

　　7.1

　　破

　　分比/%）

　　91.3

　　77.0

　　92.7

　　31.5

　　27.5

　　74.0

　　產

　　回 收 率 （ 每 美 元

　　美分數）

　　據統計，從 1999 年到 2004 年，我國個體工商戶的數量從 3160 萬戶降到2350 萬戶，平均每年減少 135 萬戶；2005 年底，全國內資企業（不合個體工商戶）實有 350 萬戶，較 2004 年減少 301 萬戶，下降 7.9％。這一定程度上說明了近年來我國的創業熱情在減退，小企業的經營環境尚亟待改善。為此，我國小企業的稅收政策今後的改革中應在以下幾個方面進行改進。

　　第一，降低小企業稅率，確保其能真正享受到國家鼓勵小企業發展的稅收優惠政策。

　　按照我國目前的增值稅征收辦法，將企業分為小規模納稅人和一般納稅人。小企業一般屬於小規模納稅人。從名義稅率來看，小規模納稅人 6％和 4％的稅率更低，體現了政府稅收政策對小企業的優惠。但實際上，由於一般納稅人 17％和 13％的稅率有進項抵扣，只有真正實現增值的部分才需納稅，而小規模納稅人只要取得銷售收入就需納稅。從實際統計結果來看，小企業的稅收負擔反而大大高於大企業，與國家制定的優惠小企業的政策與法律相悖。

　　兩類納稅人實際稅賦對照表1

　　類別

　　一般納稅人

　　小規模納稅人

　　稅率

　　基本稅率

　　低稅率

　　出口稅率

　　工業

　　商業

　　名義稅率

　　17%

　　13%

　　0

　　6%

　　4%

　　實際稅率

　　工業 3.5%

　　商業 0.87%

　　6%

　　4%

　　從實際執行情況來看，小規模納稅人的稅賦反而較—般納稅人高，對於本身就存在先天劣勢的小企業而言，無疑是內外交困、雪上加霜。此外，對於資本有機構成高的科技型企業而言，由於現行增值稅政策不允許設備等固定資產作進項抵扣，不但造成重覆交稅，於理不符，更是嚴重擡高了稅收負擔，造成企業間苦樂不均，難以體現公平。

　　對於小企業增值稅轉型前的征收和管理，應從兩方面進行改革：一是根據已有多年的稅務統計數據，按行業和類別降低其小規模納稅人的稅率，新的稅率應低於同行業同類大企業的平均實際稅率，以體現國家稅收政策對小企業的支持。二是降低一般納稅人資格認定標準，確實無法建立會計核算制度的微小型企業，才按小規模納稅人進行管理，但稅率仍需降低至同行同類企業的平均水平；其余企業均按一般納稅人據實征收，對小企業實行差別稅率或減免其他稅種以示優惠支持。

　　第二，降低創業企業的稅收門檻，鼓勵更多的人去創業。

　　鑒於近年下崗失業問題突出就業形勢嚴峻，我國針對下崗失業人員、城市化過程中失地農民、殘疾人員創業制定了鼓勵其創業的稅收優惠政策，而對其他人員的創業卻無優惠政策。事實上，市場經濟需要靠產品贏得市場，對於弱勢群體，固然應該制定傾斜政策，但以稅收優惠這種方式促進其創業也許並非是最優選擇，弱勢群體的就業也並非僅創業一條路，如其不適合創業而以政策1資料來源：某市 2001 年度中國稅收征管信息系統數據庫資料。

　　引導其創業，創業失敗會導致其生活更加艱難。因此，建議大幅降低創業企業的稅收門檻，鼓勵適合創業的人大膽創業，創造更多就業機會，對不適合創業的弱勢群體更應該采取資金補助、就業援助、技術培訓等方式幫助脫貧。事實上，從千人擁有的企業數量來看，發達國家為 45~55 個，發展中國家平均達到20－30 個，而我國僅 21 個，這組數據從一定程度上反映了我國創業環境的差距，其中過高的稅費是主要障礙之一。

　　第三，加大政府行政體制改革力度，消除稅收以外的政府收費。

　　各種名目的政府收費、攤派不勝枚舉，是我國企業發展面臨的頑癥。這種現象，不但增加了小企業的創業負擔，更嚴重的是以其不確定性和隨意性，使小企業無法預測創業成本和投資風險，對創業者造成很大的心理負擔。

　　就業是民生的根本。2008 年 10 月，位於珠三角的東莞大型玩具廠商、香港合俊集團旗下兩家工廠宣告倒閉，6000 多名工人一夜之間失業，集體走上討薪之路，直接對社會秩序造成影響。類似的事情在全國各地隨時可能發生。為此，我們迫切希望所有政府收費全部稅收化、透明化，消除一切不合理的政府收費，大大降低小企業的經營成本，以更好地解決就業問題。

　　參考閱讀

　　稅費不能承受政府支出之重

　　黨政公務機構，一些行政性事業單位，包括一些社會和服務性的事業單位，其人員工資、福利、日常公務和事務、辦公條件，包括車輛、大樓、招待和出國等支出，人員的增加、工資和福利的增長、辦公條件的改善等，都需要企業和城鄉居民繳稅和繳費來支付其成本。其增長越快，企業和城鄉居民繳稅和繳費的負擔就越重;供養的人越多，就需要財政越多撥款，或者預算外多支出。

　　第一，公職人員工資福利大幅增加。

　　黨政事業開支的最基本部分為其職工的工資，包括臨時編制人員的工資和從黨政、事業崗位離退休後領取的退休金。數據顯示，從 1978 年到 2007 年，事業單位職工的年平均工資從 790 元增長到 25461 元，增長 31 倍多，扣除物價增長，實際年增長近 8%;機關單位職工的年平均工資從 807 元增長到 28340 元，增長 34 倍，實際年增長超過 8%。

　　再加上人員增加，包括臨時編制人員及離退休人員，其供養工資從 155.95 億元增加到17481.29 億元，增長了 111 倍!供養人員的工資支出占 GDP 的比例，從 1978 年的 3.71%上升到 2007 年的 6.79%。

　　第二，行政事業社保、醫療費用支出巨大。

　　機關和事業單位職工的醫療費用也是需要由繳稅和繳費來支出的，占行政事業費用的一定比重。原中國衛生部副部長殷大奎 2006 年披露，中國政府投入的醫療費用中，只覆蓋20%的人口，而政府費用的 80%用於黨政事業公職人員、離退休人員和臨時編制人員的醫療開支;另據有關資料顯示，全國黨政部門有 200 萬名各級官員長期請病假，其中有 40 萬名官員長期占據了“幹部病房”、“幹部招待所”、度假村，一年開支約為 500 億元。

　　從目前看，行政事業單位養老保障體制還沒有改革，實行財政實支的體制。只有一些臨時編制，按照勞動合同法，單位要為其交納養老保障等費用。按照工資總額的 20%計算，臨編人員養老保障成本需要支出 400 億元。

　　第三，公車、公招和公出等行政事業支出驚人。

　　中國行政事業單位開支較大的三項支出是公車、公招和公出消費和活動。以 2007 年為例，保守估計，當年行政事業單位公車、公招和公出三項費用為 7690 億元。

　　2007 年，全國公車保有量估計為 550 萬輛左右，總共在公車上花費的司機工資、油費、保險費、保養費等費用總計在 2692 億元;從公款招待消費看，我的測算是，2007 年全國黨政事業單位公招消費共計約為 2305.65 億元;最保守估計，黨政事業人員每年花費在出國、出境和國內開會考察等方面的費用約為 2692 億元。

　　第四，日常辦公等費用數量龐大。

　　黨政事業單位其他較大的開支是水電暖費、辦公費、通訊費、報刊費，等等，其全國數據，無法獲得。按照較低標準，辦公、水電和郵電通訊三項，每人按照 3000 元計算，4165.4萬公職人員，需要 1250 億元;還有黃河以北取暖成本，按照全國行政事業人員 30%在黃河以北估計，並按照每人 1500 元標準，需要 187.4 億元。四項總計為 29307 億元。

　　第五，車輛購置、辦公樓和培訓中心建設等開支巨大。

　　行政事業的另一大支出為建築、車輛和其他設備開支。當然，其中教育、衛生、文體等方面的支出是必須的，但是，從開支的情況看，黨政機關項目的開支比例仍然大於教育和衛生等項目。

　　2007 年，黨政事業單位投資為 8104.8 億元，其中黨政機關投資為 3166.1 億元，占全部行政事業投資的 39.06%。這說明，即使不包括辦公大樓、培訓中心等建設方面的投資，為黨政事業辦公等設施的建設費用，占到黨政事業投資總費用的 40%。2007 年，一般黨政事業支出為 29425 億元，再加上黨政事業投資支出，共計支出為 37412 億元。

　　以上是支出方面由稅費供養的黨政事業在編和臨編人員的工資、退休、醫療、公招、公車、公出、辦公、投資等費用。如果全部是在預算內經費中支出的話，其所占的 2007 年全部財政支出 49781.35 億元的 75.39%。黨政事業開支養人、“三公”和建設的結構特征較為明顯。

　　當然，這里需要說明的，一是政府的實際收入不僅僅是預算內的，其中一部分支出，來自於預算外收入，來自部門和單位的小金庫，來自於在企業中的報銷;二是“十一五”以來，中央和國務院加大對民生的投入，財政支出方面的比例向民生傾斜。如今年 1—5 月，雖然中央本級財政收入同比下降 14%，但中央財政在教育、醫療衛生、社會保障等民生領域的支出，繼續保持較大幅度增長。其中，教育支出同比增長 16.4%，醫療衛生支出同比增長 40.1%，社會保障和就業支出同比增長 32.2%。這說明中國財政正在積極地向公共服務型財政調整。

　　（來源：2009 年 11 月 3 日中國經濟時報；作者：中共中央黨校研究室副主任周天勇）第三章

　　納稅人的權利

　　納稅本質是一種“購買”行為，是民眾向政府“購買”服務，納稅人的權利就如同消費者的權利一樣。納稅意味著納稅人讓渡了自己的財產所有權，同時也應該享有政府提供的優質服務，並獲得參與稅收事務的權利。

　　隨著現代文明的傳播與發展，納稅人的權利受到各國政府的普遍重視。在第三次全球性稅制改革浪潮期間，各國為加強納稅人權利保護，紛紛重新檢視過去過濫且不受限制的征稅權力，加強了國內的立法保護。

　　由於眾所周知的原因，我國納稅人權利狀況卻不令人樂觀。在本章，讀者可以看中國納稅人權利的窘迫局面，也可以看到中國社會中還有一群為爭取自身權利而抗爭的平凡而堅韌的公民。

　　1. 國際視野中的稅權法則

　　古代社會沒有納稅人的概念。隨著國家的成立、發展和穩固，由皇帝和貴族說了算的稅收隨之而來。盡管征收老百姓財富的手段整體上比之前城邦、部落或強盜的征收要規範和溫和，但政府征稅與當初的保護費沒有本質區別，特點是不在乎老百姓的意願和訴求，只管拿便是。隨著人權理念的發展，西方近代稅法開始與人權發生激烈的碰撞。從近代西方稅法與人權理念沖突的歷程來看，古代稅法中的隨意性、專制性、剝削性、掠奪性等因素被逐一剔除，納稅人的權利也逐漸占據了現代社會主流話語。

　　現代法治國家是建立在對私有產權承認與保護的基礎之上，而征稅是對私有財產的剝奪，是納稅人自願讓渡一部分財產以獲取政府提供的公共服務，“保

　　護納稅人權利”與“保護財產權”在邏輯上是統一的。納稅本質是一種“購買”

　　行為，是向政府“購買”服務，納稅意味著納稅人讓渡了自己的財產所有權，同時也應該獲得參與稅收事務的權利。納稅人權利是一種身份權，是納稅人基於納稅身份而享有的權利，從稅收“取之於民，用之於民”的流轉過程來看，納稅人權利是稅收的邏輯起點和目標歸宿。

　　納稅人的權利本質也是對國家征稅權的“限制”，只有充分承認納稅人的權利，並通過法律程序保護納稅人的權利，讓納稅人能依法抗爭，能依法捍衛自己的合法權利，私人財產才可能不被人以國家的名義任意掠奪。自上個世紀80 年代以來，納稅人權利得到了全球性的普遍關注和保護。

　　公民依法承擔納稅義務是以享受憲法規定的各項權利為前提的，納稅人權利保護的重要法律來源是國內法律，包括憲法、制定法和普通法。在第三次全球性稅制改革浪潮期間，各國為加強納稅人權利保護，紛紛重新檢視過去過濫且不受限制的征稅權力，加強了國內立法保護。例如，加拿大在 1982 年頒布了《加拿大權利和自由憲章》，隨後加拿大《所得稅法令》據此進行了多次修訂以便與該憲章保持一致。美國則直接修改《國內收入法典》，先後於 1988 年、1996 年、1998 年集中頒布了三部《納稅人權利法案》（Taxpayer Bill of Rights ），該法案不僅明確規定了美國納稅人應享有的實體權利，還向全社會公布了納稅人依法可以享有的程序方面的援助和救濟的權利，主要包括：（1）自然權利：

　　主要包括信息權、隱私權和誠實推定權；

　　（2）抗辯權：主要包括權益保障權和

　　數量保障權；

　　（3）其他權利：如享受專業和禮貌服務的權利。與納稅人權利保護相關的隱私權法、信息法也是各國完善立法的一個重要方面，如澳大利亞的《隱私權法案》，德國的《數據保護法案》、瑞典的《數據法案》、英國的《數據保護法案》均是在 20 世紀 80 年代前後頒布實施的。

　　納稅人權利保護的另一來源是納稅人、稅收維權組織發布的宣言性文件。

　　較為典型的是頒布《納稅人權利憲章》或是《納稅人權利宣言》，盡管這些宣言、憲章大多不具有法律效力（美國、意大利等少數國家除外），但其中對納稅人權利的承諾確實為征稅機關自身所遵循，這為納稅人提供了法定權利之外的更多保護。

　　各國納稅人普遍享有的權利主要有以下幾種：

　　·征稅同意權

　　征稅同意權是指稅種開征、稅收範圍、稅率高低、征收方式、免稅條件、取消稅收等一切與征收稅有關的法律必須征得納稅人的同意。納稅同意權屬於該國納稅人，具體行使同意權的是由該國納稅人選出各自利益的代表組成的議會，“非經代表同意不課稅”就是基於納稅人的征稅同意權。決定稅收是否開征、如何征收，如上一章所講的，這是議會獨享的權力，政府部門無權決定（參見第一章）。稅收法案的草案應毫無保留地向納稅人公布，納稅人的代表在議會上議員代表各自利益團體的利益充分辯論稅收政策，進行博弈，為了使議會通過對自己有利的稅收法案，任何一個普通納稅人都可以通過向議員遊說，進行遊行、示威、抗議、演講、撰文等多種方式來影響稅收法案，參與稅收政策的制定。

　　一位政治學家這樣描述 1990 年的美國國會預算會議：

　　鮮有政治鬥爭如此的激怒美國公眾，會議一直持續到午夜，伴著指名道姓的辱罵，黨派齪紛充斥著整個會場。在為新稅提案激烈辯論的同時，會場外側的國會聽證空中擠滿了院外活動分子，老人們憂心於醫療費用是否會上漲，而更多公民則害怕特殊利益集團操縱了議程，從而施惠於特別的選區……布什總統正就政府支出權限同民主黨的國會領導人進行緊張的討價還價，如果雙方談不攏，整個政府就要關門。

　　在成熟的民主國家，不同利益集團都有各自的“利益代表層”，這些“利益代表層”一般由專家、政客、媒體、非政府組織等組成，在政策制定階段代表某一利益集團說話，他們以集結力量的方式抒發民意，把通過種種渠道傳達利益訴求，想出各種辦法影響法案的起草、審議和表決，使通過的預算法案能綜合反映各利益集團的意願。

　　·用稅決定權

　　納稅人權利包括稅收和支出上的權利。用稅決定權是指稅收的使用方案必須符合納稅人的意願，任何稅收開支都必須依據納稅人的意願進行。同樣，用稅決定權屬於該國納稅人，該國納稅人選出各自利益的代表組成的議會制定法律，規定對政府開支的各種情況進行規定，並審核和批準政府的稅收使用方案，沒有法律依據和議會批準，政府不能隨意開支稅款。

　　事例 25（真實）·美國國會否決布什政府 7000 億美元救市方案2008 年下半年，美國連續和集中爆發了一連串重大金融事件，先是美國財政部托管房利美和房地美兩大住房抵押貸款融資機構，接著美國第三大證券公司美林證券被美國銀行收購，美國第四大投資銀行雷曼兄弟公司宣布破產，美國第一大保險公司美國國際集團（AIG）也在破產的邊緣的徘徊……美國遭遇了七十年來最嚴重的金融危機，很多人將這些危機與1929-1933 的世界大蕭條相提並論。為了應付這場危機，布什政府迅速啟動7000 億美元金融救援方案，請求國會通過，並要求給予自己無限的自由處置權，用於購買金融機構的不良資產。然而，這一方案遭到了參眾兩院的強烈反對。接著，美國政府被迫在救市方案上增加一些附加條件，諸如 7000億美元最初只能使用 2500－3500 億美元，其余資金是否批準使用要視救市效果而定；成立一個兩黨委員會來監督不良資產的購買與銷售；限制受援救公司的高管薪酬；部分資金用於幫助個人購房者修改抵押貸款合同等。

　　然而美國國會眾議院 9 月 29 日以 228 票對 205 票的投票結果，否決了布什政府提出的這一救市方案。

　　布什政府 7000 億美元的救市方案在經過激烈辯論之後，遭到了眾議院否決。盡管經濟危機就在眼前，但如何使用納稅人的錢去應對這場危機卻不是政府單方面可以決定的，這自然讓布什垂頭喪氣，但卻使民眾放心，只能民眾充分參與，才能最終形成一個兼顧各方利益的公平的分配方案。

　　稅收是納稅人讓渡給國家的，是有償的讓渡，決不是供政府隨意花的錢。

　　國家收稅就意味必須提供免費的公共服務。稅收的全部意義在於保障國民對公共設施和利益的享受和滿足，提供納稅人僅憑個人財力難以獲得的公共服務，以實現的個人或團體生存與發展的必要條件。因此，納稅人除了在征稅時必須獲得其同意外，稅收使用的方案也必須獲得其同意，以保證政府的開支方案是用於保障納稅人的權利，符合納稅人的願意。稅收征納方面對納稅人權利的保護不是一個終結，哪怕在征稅時對納稅人權利的保護做到完美，如果稅收的使用隨意混亂，嚴重違背了公共利益，甚至動用稅款來侵犯納稅人的人權，那納稅人的權利更是絲毫得不到保障了。稅收流向會對當前的利益格局和社會秩序產生影響，當流向經濟領域的稅款較多時，教育、醫療、公共交通等領域的資金就會減少，社會保障方面就可能出現資金不足。稅款的使用方案與民眾的福利息息相關，只有納稅人來決定稅款的用途，才能保障納稅人的權利。

　　·基本生活維持權

　　人權是國家合法性的來源，保護和尊重人權則是國家存在的出發點與歸宿。生命權是最基本的人權，保護公民的生命權，維護公民的美好生活是國家的基本義務與職能之一。國家不得以任何理由，包括以籌集社會福利資金的名義，無限擴大征稅空間，乃至剝奪納稅人的生存財產。

　　生命權延伸到稅法領域，對征稅主體國家產生一項不可抗拒的規定性要求：即任何賦稅的征收都不得侵犯納稅人的生存權。不能對納稅人的最低生活費征稅，對於維持個人生存的基本財產，應該免稅或者或輕課稅。一定的生存權財產是納稅人維持生存的必要物質條件，稅法應將一定生存權性質的財產，如一定的住宅用地和住宅、農業用地和農用工具、中小企業者一定的經營場所用地等，排除在課稅範圍之外。

　　事例 26（真實）·西方國家征收個人所得稅尊重基本生活維持權在日本，兩人盡管年收入相同，但如果撫養的子女人數不一，需要贍養的老人數量不同，需交納的所得稅稅款也就有很大不同。例如，2005 年調整稅率後，有 2 個孩子的家庭，個人所得稅起征點為 325 萬日元；只有一個孩子的家庭，起征點為 220 萬日元；

　　美國繳納個人所得稅不僅考慮個人的收入，而且十分重視家庭其他成員尤其兒童的數量情況。同樣收入的兩對夫婦，有兒童和沒有兒童所交納的稅收相差很大。

　　德國政府對不同家庭情況采取不同的個人所得稅起征點。個人所得稅的類別根據納稅人的家庭狀況加以區分，如單身、已婚無孩子、已婚有孩子等。

　　法國的個人所得稅是按家庭來征收的，根據經濟狀況和子女多少不同，每個家庭所繳納的所得稅均不同。法國法律規定，一位成年人的家庭參數為１，一個孩子的家庭參數為 0.5，一對夫婦加一個孩子的家庭參數則為2.5，在計算納稅人所需繳納的稅金時，首先將家庭全部收入除以家庭參數，然後再確定征收稅率。

　　這些國家征收個人所得稅的基本單位不一定是個人，對於已結婚的有家庭的人征收個人所得稅是以家庭為單位的，在計算稅收時會充分考慮到家庭負擔，收入相同的兩個家庭，也會因家庭人口不同、健康狀況不同等因素而使得課稅金額不一樣，這是為了維護納稅人的維持基本生活的權利，顯得更加公平合理。而中國只根據個人收入而不考慮家庭負擔的情況一律依照同一稅率的納稅，這明顯存在很大的缺陷。

　　·程序抵抗權

　　程序抵抗權是指對於征稅機構明顯違反法定程序而做出的要求或行為時，納稅人有權拒絕執行或合作的權利。美國國內收入局公布的納稅人十項權利中包括有“程序抵抗權”，即納稅人有權抵抗不合法的稅收，有權拒繳超過法定稅收的所欠稅款。而且，如果納稅人能夠舉證出自己行為的合理性和足夠誠實，其欠稅結果是基於稅務部門不明確的通知而為，那麽納稅人有權要求免除處罰。

　　納稅人有程序抵抗權，這就意味著征稅不是一個隨意的過程，而是一項有嚴格程序規定的活動，不管是征稅行為的過程、還是征稅行為的效力內容效力時間都有嚴格的界定，征稅行為的無效、撤銷、廢止、更正、追認、補正、轉換都必須嚴格遵循程序來進行。從這個意義上講，納稅人在程序中不是被動操控的，他可以制約程序主持者在操作程序時的專橫和恣意枉為，體現出對權利主體的尊重。

　　·知情權

　　知情權是國際社會普遍認同的基本人權和民主權利，是民主社會的基石。

　　在稅收領域，公民的知情權意味著有權親身或由其代表來確定賦稅，確定稅收的稅額、稅率、征收範圍、征收時間和稅款的用途。納稅人有權知道稅收制度的變動情況，包括對稅收政策制定的知情權、對稅收政策內容的知情權、對稅收管理的知情權和對稅款支出方向、效率的知情權。

　　事例 27（真實）·西方媒體參與財政信息披露，保障公眾知情權美國在建國之初，媒體並不發達，但開會時速記員將各議員的講話實錄會整理成文，於當日發給公眾。現在美國全國有線電視網用兩個頻道每周 7 天 24 小時對國會活動進行現場直播，所有直播的內容沒有編輯和間斷，均以實況呈現。不僅全體會議公開舉行，國會的各種專門委員會的會議也都公開舉行，針對各種問題的聽證會也是公開的。國會還專門制定了如何報道聽證會的詳細規則。加拿大的有線公共事務頻道也是每周 7 天 24 小時報道座談會活動。以色列座談會基本法也規定，除非法律另有規定，否則議會活動均應向媒體公開。以色列議會在開會時，媒體可以任意進入議會活動，座談會的所有全體會議和專門會議都要通過電視向全國直播。

　　·訴訟權

　　為解決稅收行政程序中產生的稅收爭議，各國均將上訴程序視為稅法實施的一個重要方面，且為保證納稅人公正救濟的權利，各國一般規定了納稅人不同層級的上訴權利，並對受到征稅權力不當侵害的納稅人賦予請求國家賠償的權利。如果納稅人對政府開支提出質疑，可以以納稅人的名義提出公益訴訟。

　　美國各州普遍承認個人以納稅人的身份，有請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權。至 1965 年，美國幾乎所有的州都承認以州屬縣、市、鎮以及其他地方公共團體為對象的納稅人訴訟，甚至有 34 個州明確承認以州為對象的納稅人訴訟。特別引人注目的是，納稅人訴訟不僅針對公共資金的違法支出行為，同時也針對造成金錢損失的違法行為。承認納稅人訴訟的根據在於：公共資金的違法支出，意味著納稅人本可以不被課以相應部分的稅金，在每一納稅人被多課稅的意義上，納稅人有訴訟權利。

　　事例 28（真實）·日本知高縣律師起訴縣政府追回近五億日元稅款20 世紀 90 年代中，日本民眾對政府機關的招待費很關注，曾發生針對政府機關招待費、接待費的訴訟。日本高知縣的律師以納稅人的身份，要求縣政府公布有關招待費的具體開支情況，遭到政府的拒絕後，而向法院提起訴訟，要求法院依據地方政府信息公示法律，命令高知縣政府公開有關開支情況，其法理根據是：每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況。

　　但縣政府只願意公布招待費總的開支數額。日本的招待費稱為食糧費，通常是由出面招待人的主管簽字就可以報銷。原告在訴狀中提出，公務員的工資中已包含了本人的生活費用，原則上公務員吃飯應該自己付錢，如果是必要的公款宴請必須公布被宴請客人的姓名，這樣才能讓納稅人判斷公費請客是否合理。法院判決原告勝訴，由於有關公務員不願意公布被宴請客人的姓名，這些費用在財務上就不能報銷，只能算是公務員自己請客，因此，最後依據本判決從相關的公務員處追回了近五億日元稅款。

　　事例 29（真實）·意大利錫耶納省省長布讚卡公車私用被判刑1995 年 8 月布讚卡在擔任意大利錫耶納省省長時，曾用自己的公務專車將外出旅遊的妻子送到南方的巴厘市碼頭。其妻旅遊結束後，布讚卡又派專車司機把她接回。意大利消費者協會聯合會就此將布告上法庭，指控他損害了納稅人的利益。2002 年 2 月，錫耶納法庭以“侵吞公款罪”判處布讚卡 2 年零 1 個月徒刑。布讚卡不服判決，向錫耶納上訴法院提出上訴。

　　他說，他在去巴厘之前曾咨詢過省府秘書長和行政法專家，他們都認為省長因任何事外出都可使用公車，以保證人身安全；而且往返巴厘的汽油費是他自己支付的。2002 年 12 月，錫耶納上訴法院作出終審判決，將原判徒刑減至 6 個月。布讚卡仍然不服，繼續向國家最高法院上訴。2003 年 10月 21 日最高法院對有關案卷審核後裁定：國家官員的妻子一律與公務需要無關，維持錫耶納上訴法院的判決。

　　總之，納稅人有權要求政府提供高質量的公共服務，如果政府所提供的公共服務存在瑕疵給納稅人造成了損害，納稅人即可以納稅人的名義到法院起訴政府，通過司法救濟要求賠償。

　　2. 中國納稅人的權利缺失

　　2001 年，北京市西城區地稅局策劃了“向納稅人報告”系列活動，幾年來，先後邀請了眾多個人所得稅代扣代繳先進單位代表參觀了北京市高碑店污水處理廠、北京市交管局指揮中心、中國科技館等單位，希望通過邀請納稅人代表參觀市政建設成果和科技公益事業，讓其親身體驗稅款用途的方式，激發其納稅榮譽感和成就感。西城區地稅局的這一舉措反映了稅務部門開始意識到納稅人權利，但把這類參觀宣傳為尊重和保護納稅人權利，並宣稱納稅人權利得到了很好的尊重，則未免簡單。這類活動即使舉辦得再多，規模再大，也掩蓋不了中國納稅人權利被漠視的尷尬現狀。

　　在中國，諸如“納稅光榮、偷稅可恥”之類的標語遍布大街小巷的宣傳欄，納稅人被灌輸的大多都是納稅的義務觀，極少被告知自己的權利有哪些。事實上，各級政府、政府的各部門都可以變著法子來征收名目繁多的“稅”，從來不用征求納稅人的同意，納稅人稍有質疑或不滿就扣以“偷稅漏稅”的帽子對其彈壓。在現實生活中“皇糧國稅”似乎是天然存在的，是理所當然的，這是不可商量的。

　　從我國憲法來看，

　　《憲法》第 56 條單方面規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，但卻沒有相應地把納稅人權利作為一項憲法權利加以規定，雖然“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”這樣的話耳熟能詳，但套在中國納稅人的義務與權利上面，卻成了例外。2001 年修訂的《稅收征收管理法》雖然增加了有關納稅人權利的內容，如知情權、隱私權、申請減稅、免稅和退稅、申辯權、司法救濟權、行政覆議和請求國家賠償的權利等，但這只是在普通法律層面上，並沒有上升到憲法的高度，而且沒有具體程序規定來保障納稅人的這一權利，於是，在現實中，就出現了納稅人權利缺失的種種狀況，包括：

　　·不經納稅人同意，政府單方面制定或調整稅收政策很多時候，普通民眾對稅的意識往往很淡漠，但當我們拿到工資單的時候，大家下意識的問題是：為什麽工資會被扣了這麽多？是誰來規定收這麽多稅的？這些規定又是怎麽來的？ 但卻很少有人想到自己作為納稅人的同意權被剝奪了。

　　事例 30（真實）·對網絡銷售虛擬貨幣開征個人所得稅2008 年 10 月 29 日，國家稅務總局在網站上發布了《關於個人通過網絡買賣虛擬貨幣取得收入征收個人所得稅問題的批覆》，其中明確規定，個人通過網絡收購玩家的虛擬貨幣，加價後向他人出售取得的收入，應按照“財產轉讓所得”項目計算繳納個人所得稅。該規定是國家稅務總局針對北京市地方稅務局《關於個人通過網絡銷售虛擬貨幣取得收入計征個人所得稅問題的請示》作出的批覆。隨後，北京市地稅局相關負責人表示，按照“財產轉讓所得”項目計算，繳納個人所得稅的稅率固定為 20%，北京地稅還將出台核定個人銷售虛擬貨幣財產原值的相關辦法。

　　無論在中國還是外國，網絡虛擬貨幣都是一項新生事物。但中國政府上下級部門之間一個“請示”和“批覆”，就把這項事物的稅率給確定下來。

　　事例 31（真實）·國家稅務總局調整煙產品稅率2009 年 5 月 1 日，經國務院批準，財政部、國家稅務總局對煙產品消費稅政策作了重大調整，政策調整後，甲類香煙的消費稅從價稅率由原來的 45%調整至 56%，乙類香煙由 30%調整至 36%，雪茄煙由 25%調整至 36%。

　　與此同時，原來的甲乙類香煙劃分標準也進行了調整，原來 50 元的分界線上浮至 70 元，即每標準條(200 支)調撥價格在 70 元(不含增值稅)以上(含70 元)的卷煙為甲類卷煙，低於此價格的為乙類卷煙。此外，卷煙批發環節還加征了一道從價稅，稅率為 5%。這里出現了類似的情況：國家稅務局一個通知，稅率就改變了。

　　稅不管是作為民眾購買政府的服務的“消費”，還是政府作為調節貧富差距的第二次分配的手段，公民授權是必不可少的前提條件，同意權是納稅人最重要的權利。也就是說，稅是雙方面協商的結果，而絕不應該征稅一方單方面制訂出強制性措施，政府的任何稅收行為和稅收制度都不能違反公共財政體系的要求，不能違反納稅人的意志。

　　從這兩個征稅的案例來看，納稅人對稅收征收的決定沒有任何發言權，納稅人的同意權被完全忽視，政府部門可以任意將其踐踏。在政府看來，納稅僅僅是一種義務，是由國家施加給民眾的義務。至於征哪些稅、向誰征、征多少、怎樣征，民眾根本無權與聞。

　　征稅乃是代表人民的議會的排他性權力。我國在政制安排上，並沒有一個具有充分資格的機構來代表民眾控制稅。全國人大本身並不是民眾直接選舉產生的代議機構，並非真正的民意機構。相對於行政部門，人大也算是名義上的民意機構。但是，即便是人大這樣的機構，憲法也未被授予在稅的問題上的排他性權力。現實中，中國現有 20 多個稅種，但由全國人大立法制定的稅種法只有兩個：

　　《個人所得稅法》和《企業所得稅法》，在程序法方面就有一部《稅收征收管理法》。除此之外，增值稅、消費稅、營業稅、關稅等都是通過國務院制定的暫行條例生效的。

　　可以說，目前中國的稅收種類和標準，除了少數經過了人大的表決程序以外，其余幾乎全都是由行政部門自行制定。即使是經過人大表決的稅收，其實也不能反映納稅人的真實意志。也就是說，中國現行的稅制，是由征稅一方，也就是政府單方面決定的，納稅人的意志在現行稅制中並無系統、正規的體現。

　　事例 32（虛擬）·張胖子與“國家規定”

　　驕陽似火，屠夫張胖子正在賣肉鋪子里打盹，午睡正酣，突然被一陣急促的敲門聲驚醒，張胖子一看，來了幾個身穿制服的人上前就說，現在國家規定要征收一種新的稅種，是為了保護生豬不突發病菌，所征稅將用於國家對生豬病菌藥物的研發，並用於補貼因病豬而受較大損失的養豬戶。

　　張胖子納悶：

　　“這不是一直都在征收生豬屠宰稅嗎？怎麽還要征收什麽什麽稅？”來人說：“這還用騙你嗎？這都是國家規定。”

　　張胖子問：“國家規定我怎麽不知道呢？”來人說：“你懂憲法嗎？”

　　張胖子說：

　　“我懂憲法，但我一直都在按法律交稅啊。”來人說：

　　“懂憲

　　法你還敢這樣抗稅？憲法上怎麽說的？納稅是每一個公民應盡的義務。”

　　張胖子說：“可是我一直在納稅啊。為什麽又要征收新的稅種呢？”來人說：

　　“國家的政策難道還要經過你同意？再說了國家規定難道還能有錯？

　　國家規定難道你敢違抗？”

　　張胖子啞口無言……

　　在生活中，相信很多人跟張胖子一樣，一旦聽說是“國家規定”的稅收，就不敢質疑，也無法申辯。即使如果有人想質疑、想申辯，也沒有相關的法律程序可以依循，

　　“人為刀俎,我為魚肉”,你不掏錢，稅務局就罰你款，甚至送你進監獄，絕大部分人都只能無奈地按規定繳稅。

　　中國主流財政理論關於稅的性質有一個荒唐的論述，認為稅有強制性和無償性。這樣的稅收是一種真正的“征收”，或者毋寧說是“沒收”。作為征收者的國家機器與被征收的民眾處於截然不同的政治、經濟地位，兩者絕無談判、協商、討價還價的可能性，當然也不可能存在對雙方同時具有約束力的契約。

　　國家之征收權完全來自於其對暴力的絕對壟斷，在暴力面前，沒有契約可談，個人也沒有提出異議的權利。假如被征收者不服從，那國家就使用暴力機器予以無情的強制和鎮壓。

　　政府官員也經常說一句話：公民要有納稅意識。官員希望通過這句口號使公眾認識到納稅的義務，從而主動、積極地按照政府的要求去繳稅。但只有政府首先依照合法的程序，在納稅人同意的情況下，確定稅收的種類和額度，然後才談得上公民的納稅義務。對於未經合法程序確立的稅收，公民本不應有任何納稅的義務，也更談不上什麽納稅意識。

　　由於稅收的合法性不足，造成了中國社會所謂的“公民缺乏納稅意識”。

　　有人往往比照一些發達國家，希望中國也會形成那種嚴格納稅，甚至以納稅為榮的社會心理。但是，如果政府不首先具備足夠的征稅意識，不首先建立起現代意義上的公共財政體系，不把稅收建立在納稅人同意的基礎上，人民的納稅意識是永遠不會形成的。人民也沒有任何理由在這種情況下具備什麽納稅意識，更不用提什麽“納稅光榮”了。同時，政府和社會之間本來可以出現的良性互動、彼此合作的關系將很難出現，實際中形成的只能是“誰有能耐誰少繳稅”的社會心理，人們往往采取消極抵抗的方式，就是盡可能偷稅漏稅，或者是為了少繳稅向有關官員行賄。單方面制定的稅收顯然不可能在社會中具有任何權威性和正當性。在中國社會，人們普遍不以偷稅為恥，也不以為此而行賄為恥。這種普遍的“道德敗壞”正是政府單方面的強制稅收導致的，是納稅人正當權利被無情剝奪之後，納稅人的一種自然而本能的反抗。

　　·納稅人沒有用稅決定權，稅收使用隨意混亂

　　政府花錢都會經過人大預算，但在預算問題上，憲法及預算法並未明確規定，包括全國人大在內的各級人大享有發起權。在現實中，預算的編制由行政部門全程控制，各級人大只有審議和批準的權力。在審議過程中，人大及其常委會對於行政部門提出的預算草案沒有修正權。更不要說，還有大量收入根本就不進預算，而由行政部門任意支配。這樣，預算就根本起不到約束行政部門的作用。

　　在關於全國人大及其常委會的規定中，沒有任何一條直接提及全國人大及其常委會具有就稅作出決策的排他性權力。第六十二條關於全國人民代表大會的職權，只列舉了：

　　“（九）審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；

　　（十）審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”，並無一字提到稅。那麽，稅權究竟掌握在誰手里？憲法上沒有規定。當然，在現實中，這種權力是由其他機構，即黨政機構掌握的。

　　事例 33（真實）·工信部耗巨資強制為個人電腦安裝過濾軟件2009 年 5 月，國家工業和信息化部下發《關於計算機預裝綠色上網過濾軟件的通知》，要求 7 月 1 日之後在我國銷售的所有個人電腦出廠時預裝綠色上網過濾軟件“綠壩·花季護航”，該軟件可以過濾不良信息、控制上網時間等，還會每 3 分鐘對網頁截一次屏，軟件使用者打開就可以知道想監視的人上過哪些網站，工信部稱這是為了保護未成年人。這款“綠壩”

　　軟件是工信斥資 4170 萬元人民幣向鄭州金惠和北京大正兩家公司采購的，供網友免費使用一年。

　　通知曝光之後，有人斥責此舉侵犯個人隱私權，隨後該軟件被人曝出有若幹安全隱患，接著美國一家軟件公司指責該軟件侵犯其版權，並警告電腦商不能安裝，否則就等著吃官司。在眾多唾沫與口水中，工信部改口不再強制要求每台電腦安裝，但仍要求中小學采購的電腦和家電下鄉的電腦強制安裝，並稱到 6 月底已裝機總量超過 5000 萬。

　　一款技術並不覆雜、存在安全漏洞而且有版權糾紛的軟件，一年的使用權竟然可以賣出一個 4170 萬人民幣的天價，全世界也恐怕只有中國政府才可以輕輕松松接受。更富有戲劇性的是使用納稅人的錢絲毫不用征得納稅人同意，當納稅人齊聲反對時，工信部仍然可以大膽花費這筆錢，不會受到任何約束。

　　這正是中國納稅人尷尬地位的真實寫照。

　　事例 34·國家審計署 2009 年披露的國家質檢總局預算問題（一）挪用預算資金 5557.63 萬元。2008 年，質檢總局挪用項目經費548.20 萬元，其中用於購買筆記本電腦等與項目無關的支出 224.20 萬元，補助所屬非預算單位 324 萬元；11 個直屬局挪用預算資金 5009.43 萬元，主要用於預算未安排的項目和補助非預算單位經費等。

　　（二）自行調整項目預算 2367.41 萬元。2008 年，質檢總局未經批準將應由本級執行的 1164 萬元項目預算，自行調整到 5 個所屬預算單位執行；4 個直屬局自行調整預算 1203.41 萬元。

　　（三）非稅收入 9611.91 萬元未按“收支兩條線”管理。質檢總局將其所屬的辦公樓和行政辦公用房各一處，分別委托給所屬單位管理或出租，把收取的資產占用費 400 萬元作為事業收入、租賃費 340 萬元作為經營收入；9 個直屬局和計量院未及時上繳固定資產出租、處置等收入 7668 萬元；4 個直屬局應繳未繳行政性事業收費收入 1203.91 萬元。以上各項非稅收入合計 9611.91 萬元，均未按“收支兩條線”管理。

　　（四）所屬 9 個直屬局預算編制不規範 1.65 億元。4 個直屬局預算編制不完整金額 7139.37 萬元；7 個直屬局代編代報所屬單位預算 9371.04萬元。

　　（五）虛列支出 1.01 億元。2008 年，6 個直屬局和計量院虛列支出 1.01億元。

　　（六）少計收入 1.74 億元。2008 年，6 個直屬局和計量院等 3 個事業單位應計未計收入 1.74 億元。

　　（七）多收或少收檢驗檢疫費。2008 年，9 個直屬局多收檢驗檢疫費353.49 萬元、少收 34.35 萬元。

　　（八）私存私放資金 1261.87 萬元。2 個直屬局所屬的 5 個分支局私存私放資金 1261.87 萬元。

　　（九）錯報資產盤虧 8990.34 萬元。2008 年，質檢總局將已上交並調配給其他單位使用（尚未辦理房屋產權劃撥和產權轉移手續）的房產，按原值 8990.34 萬元作資產盤虧處理後，上報財政部並獲批準。

　　我們的教科書強調稅的無償性，既然稅是無償的，那政府當然可以在征稅之後把稅款用於建造樓堂館所，用於給自己漲工資，而根本不用考慮向民眾提供公共品，因為，政府本來就沒有答應過民眾，完全無視納稅人的用稅決定權。

　　假如有民眾對稅收有異議，那就用國家暴力機器強制他繳納，而根本不用修改稅法。

　　這種可怕的稅收理論，源於一種崇尚暴力的權力至上的國家理論，經典表述可見於恩格斯的《家庭、私有制和國家的起源》一書，他說，國家“照例是最強大的，在經濟上占統治地位的階級的國家，這個階級借助於國家而在政治上也成為占統治地位的階級，因而獲得了鎮壓和剝削被壓迫階級的新手段。”

　　列寧在《國家與革命》一文中也指出：“國家是階級統治的機關，是一個階級壓迫另一個階級的機關。”這種國家理論把國家視為一台一部分人壓迫與剝奪另一部分人的機器，而法律及一整套國家機器不過就是統治階級統治、壓迫、剝奪被統治階級的工具。

　　既然國家的統治完全依靠暴力，則稅當然就是統治階級強加於被統治階級的，甚至說，掌握權力的一部分人強加於不掌握權力的大多數人。這是一種真正的“征收”，或者毋寧說是“沒收”。作為征收者的國家與被征收的大多數處於截然不同的政治、經濟地位，兩者絕無談判、協商、討價還價的可能性，當然也不可能存在對雙方同時具有約束力的契約。國家之征收權完全來自於其對暴力的絕對壟斷，在暴力面前，沒有契約可談，個人也沒有提出異議的權利。

　　假如被征收者不服從，那國家就使用暴力機器予以無情的強制和鎮壓。根據這種國家理論，稅當然是無償的。

　　這一荒唐的理論之下，納稅人及其代表無法決定稅款的使用，政府開支沒有強有力的外部監督，眾多稅款被政府任意開銷，不但造成大量浪費、稅款使用效率不高，甚至很多稅款被專門用來侵犯納稅人的權利。

　　·納稅人知情權不被尊重，政府花錢的秘密不為人知2001 年 1 月 國 際 四 大 會 計 師 事 務 所 之 一 普 華 永 道 (Price Waterhouse & Coopers)發布一個關於“不透明指數”(the opacity index)的調查報告，報告選擇了腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制五個方面對“不透明指數”進行評分和排序，中國在所調查的 35 個國家和地區中被列為透明度最低的國家：“不透明指數”高達 87，遠高於最低的新加坡(29)和美國(36)。當然，對中國稍有了解的都不會對此表示奇怪，中國財政透明低是眾所周知的。

　　2008 年政府的財政支出到底是怎麽花掉的？ 4 萬億投資項目具體有哪些？地方政府一年出國考察的費用是多少？政府一年辦公費、招待費、差旅費的支出又是多少？各地政府通過出讓土地獲得的收入有多少？這些民眾極為關心的問題，經過眾多人努力申請政府公開這些問題的答案，至少仍沒有得到政府清晰的回答。

　　在中國，不僅普通納稅人很難知曉政府的財政信息，即使是立法機構，也不能從預算文件和其他政府財政活動有關的文件中獲得政府財政活動的全貌。

　　政府的預算支出權力除了財政部一家之外，具有獨立預算分配權的部門還包括發改委、科技部、國防科工委等，在兩會發給代表們的政府預算方案，一般都只有的十多頁紙，流出來的信息極為有限，代表們普遍反映看不懂，這雖然與代表們水平有關，但預算案不詳細是最主要的原因。政府除了人大審批的有預算的財政活動之外，還掌握著大量非預算資金，這些資金的管理完全是一個黑箱，從未向社會公布，既不向人大報告，也沒有審計部門監督。

　　1995 年 1 月財政部頒布了《關於加強財稅法規草案保密工作的通知》，《通知》明確規定對於制定中的財稅法規草案應當保密，不得將未正式發布的財稅法規公開或者收編發行，特殊情況下需要公開的或收編發行的，應報財政部批準。1997 年，國家保密局會同財政部等一些部門出台了《經濟工作中國家秘密及其密級具體範圍的規定》，規定指出：財政年度預、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬於國家秘密，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定範圍人員知悉，不得向社會公開。政府主導稅收立法，這本身已是嚴重違背稅收法定原則，竟然還秘密立法，視納稅人為敵，納稅人知情權被剝奪的程度，從財政部的這一《通知》、《規定》中可見一斑。

　　2008 年 5 月 1 日，《政府信息公開條例》正式實施，政府能跨出這一步，當然是一個了不起的進步。但來從《條例》實施一年多來，情況並不令人樂觀。

　　北京大學公眾參與研究與支持中心 2009 年 5 月公布的關於政府信息公開工作年度報告的評估報告來看，政府信息公開進程將面臨中斷的風險：全國只有 9個省份、6 個部委被認定為及格，只有 28 個省級政府公布了政府信息公開工作年度報告，近一半的國務院部門沒公布。

　　《條例》規定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息政府必須主動公開，這就意味著政府必須主動公開其一切稅款的用途，但政府部門卻以“國家機密”為由拒絕公開。如果這些行政機關對政府信息公開條例大面積不作為而不被追究責任，則條例就容易成為一紙空文，信息公開的進程就將充滿不確定性。

　　事例 35（真實）·2008-2009 年申請政府信息公開失敗部分案例12008 年 6 月,北京市民朱福祥申請國家審計署公開北京市違規使用多1資料來源：南方周末、河南商報

　　少土地出讓金、北京市有多少土地凈收益未納入預算管理、北京市高爾夫球場以何種方式供地的信息。十天後,朱福祥得到答覆:這些信息社會關注度高、敏感性強,公開後可能對社會穩定帶來不利影響,不予提供。

　　2008 年 6 月,北京大學三位法學教授向北京市發改委、交通委發起申請,要求公開首都機場高速公路自 1993 年收費以來的收入總數,以及資金流向。即使有輿論的密集關注,兩大部門仍然含糊其辭地打發了三名教授,沒 有 給 出 直 接 答 案 。 在 此 之 前 審 計 署 的 報 告 顯 示,這 條 機 場 高 速 總 投 資11.65 億,在收費三年後,北京市於 1997 年重新批準再收費 30 年。這意味著至收費截止日,機場高速的總收入將達到 120 多億,十倍於總投資。

　　沈陽律師溫洪祥依據條例,開始向沈陽 60 個政府部門和各區縣政府申請公開收支報告,包括工資福利、財政撥款、預算外收入、下級單位上繳資金、行政辦公費、招待費和差旅費等財務賬目。沈陽市政務公開辦先表示“有難度”,後來做出一個含糊答覆,溫說,“總之沒有提供任何數據。”

　　2009 年 1 月,中央新增 4 萬億投資的消息剛一發布,追問資金流向的公民申請便接踵而至。上海律師嚴義明要求國家發改委公開 4 萬億元資金來源及具體流向。發改委的答覆中對總體投資計劃做了概述,並未提及具體細節。這最終導致嚴義明狀告國家發改委。

　　2008 年，河南省南陽市普通公民王清嘗試申請政府信息分開，把申請書送去政府部門，結果被趕了出來，接待的領導說：

　　“信息公開？這里沒有

　　什麽信息可公開。”12 月，王清向南陽市上至市政府下至一個區的蔬菜辦公室共 181 個行政部門，提交 7 項政府信息公開書面申請，申請公開 2007年、2008 年各項財政專項資金、專項經費的分配、使用情況，以及職務消費、公款報銷、公務接待、會議費、差旅費、培訓費、車輛費、固定資產購置費，購買小汽車費用、公款出國等具體信息。結果，一些收到申請書的單位把王清當成了間諜，他家門口也突然出現一些陌生人，王清在寫信給新華社和市長之後，這些人才離開。申請書寄出之後，一些單位又在規定期限內給了回覆，但有些單位還是對行政覆議決定書置之不理，於是王清開始對二三十個單位進行了起訴。

　　2008 年下半年，上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪等人做了一個政府信息公開的研究項目，項目組成員以普通公民的身份按《政府信息公開條例》

　　的規定向各省政府信息公開辦公室、財政廳提出信息公開申請，並通過對政府網站和出版物檢索來收集財政信息。對我國 31 個省級財政透明度進行了評分和排序。根據這個“名次表”，排在第一位的是福建省，其次是內蒙、安徽和北京，再次是遼寧、江蘇、天津。最高分折合為百分制是 62.7 分，最低的省份為 15 分左右。蔣洪說，“如果以 100 分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為 20 分左右。需要說明的是，該項評估所采取的是一種要求非常低的評判標準，調查只考察財政信息是否能夠獲得，沒有考慮這些信息的規範性、真實性與及時性，也沒有過多地涉及信息細節。也就是說，即使按最起碼的標準來衡量，我國財政透明度也處在極低的水平上。”

　　3. 納稅人如何爭取自己的權利

　　隨著憲政理念的傳播，中國大多數民眾已具有不同程度的權利意識。人們相信：政府的錢取之於民，需要首先得到民眾的同意，而民眾對於政府怎樣花錢，也應當享有控制權。當人們帶著這樣的觀念觀察現實，自然會有強烈的失望和不滿：政府糟蹋了大量社會財富，浪費了我們太多血汗錢。

　　即便是政府，也意識到了變革的必要性。政府已經明確提出了建設法治政府的目標，在財稅制度方面，也提出要建設“公共財政”。公共財政是對原有的主流財政理論的一種顛覆，因為原有理論強調的是國家進行統治的絕對權威，公共財政理論則更多強調政府的公共服務功能。這也許更多地只是姿態，但是話語的轉變本身也具有十分重要的意義。

　　“憲政的發展史就是財政的發展史”，一個優良稅制的形成離不開公民權利的爭取。中國稅制的種種弊端，政府和民眾都心知肚明。稅制的改良在於政府自上而下的改革與民眾自下而上的訴求的互動，沒有朝野互動的制度變革終究只會白白損耗社會資源，激化社會矛盾。但在中國來說，稅制改良的動力在於民眾自身，如果把希望寄托於一個開明的統治者必然失望，唯有納稅人聯合起來，相互支持，積極行動起來，才能擺脫自己被掠奪的命運。

　　任何一項制度的改良，必然是公民行動的結果。作為一名普通納稅人，參與改變目前糟糕的稅制也並不是難事，在這方面，已經有一批傑出的公民走到了前面，他們積極運用已有條件，通過訴訟、申請政府財政信息公開、寫博客、發帖、利用媒體發聲，一點點地推動著稅制的變革，即使有的人暫時失敗了，但他們的努力卻沒有白費。

　　事例 36（真實）·“憑什麽超預算購買豪華車？”——蔣石林訴財政局蔣石林，1964 年生，湖南常寧市蔭田鎮爺塘村主任。

　　2006 年 1 月 18 日，他從一位縣人大代表處聽說常寧市財政局去年“違法購買了兩輛小車”一事後，當即給市財政局寄去了《關於要求常寧市財政局對違法購車進行答覆的申請》，認為財政局的湘 D72783 號別克牌小車和湘 D72583 蒙迪歐牌小車是違法所購，是對納稅人的錢的不當利用。依據《憲法》有關規定，他有權要求財政局將對此事的處理情況給予答覆。2月 16 日，財政局黨組成員、紀檢組長雷柏生一行專程到了蔣石林家里，對他的申請材料進行了簡單的面對面答覆。

　　但是，蔣石林對雷柏生的答覆不滿意，於 4 月 3 日將一紙訴狀遞到常寧市人民法院，提出了三條訴訟請求：一、確定被告拒不履行處理單位違法購車和給原告答覆的法定職責行為違法；二、確認被告在 2005 年超政府預算超政府小車編制購買兩輛豪華轎車，濫用國家稅款侵害納稅人合法權利的行為違法；三、依法將違法購置的轎車收歸國庫，維護財政“管家”

　　的職責。

　　4 月 10 日，經審查，常寧市人民法院立案庭作出了《行政裁定書》並送達蔣石林。

　　《行政裁定書》說“起訴人蔣石林所訴事項不屬於人民法院行政訴訟受案範圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。” 對此，常寧市財政局局長周年貴問道：如果每個人都起訴，那豈不是給購車的單位帶來很多的麻煩？他同時質疑，原告蔣石林是一個農民，現在已經取消農業稅，他是否具有納稅人的資格呢？

　　蔣石林訴財政局一案，雖然沒有勝利，仍然是我國納稅人權利發展的一個標志性事件。因為，這件事情不僅最直觀地反映了納稅人權利意識的覺醒、政府官員對納稅人權利的無知，也開啟了公民依法監督政府機關的一個先河。在目前，這類訴訟在我國並沒有具體的司法程序的支持。這是法律規定本身的不足。事實上，我們並沒有一部《納稅人權利法》。而在美、英、加、法等國家，都將納稅人權利寫進了憲法，並制定了相應的保護納稅人權利的法律，頒布了諸如《納稅人權利宣言》和《納稅人手冊》等法規文件。在此案中法院將面臨兩難抉擇：無論判決哪一方勝訴，都會引起社會的共振。

　　現代社會運行一個基本常識是，良好的公共服務和社會公正是人民所需要的，人民因此而納稅。因此國家、政府與納稅人之間，就天然存在著一種權責對等的契約關系。換言之，納稅人繳納了稅款，也同時獲得了權利。而這種權利主要體現於兩個層面，一是體現於納稅人與征稅機關的關系中。二是從納稅人與國家關系的角度而言，體現於憲法所規定的納稅人權利，如民主監督權。

　　但這種最基礎的契約知識並不為包括財政局長這樣的政府官員在內的大多數人所知，實在是與一直以來，稅收征納雙方並不對等的征納關系有極大關系。一方面，傳統的皇糧國稅觀念所導致的索貢與納貢的格局，阻礙了現代社會納稅人意識的培育，另一方面，將納稅人意識簡單地等同於納稅意識，過於強調依法納稅是公民應盡的義務而忽略了納稅人應享有的權利，不僅導致了由納稅人養活的政府官員自身對納稅人權利的無知，同樣也導致了納稅人自身的模糊。在報道中，當蔣時林疑惑於“他們為什麽敢這樣亂花錢？”並想搞個明白時，朋友們都說他是“狗拿耗子多管閒事”，正是這種模糊狀態的真實寫照。

　　目前各級政府組織違反財經法紀的情況非常普遍，老百姓對此也是心知肚明。如果判決原告蔣石林勝訴，可以想象得出，將會有更多人提起此類訴訟；相反，如果判決原告敗訴，又將在某種程度上縱容此類違規行為，也會降低法院本已不高的公信力。退一步講，不論輸贏，此一個案一旦得以立案，至少確認了納稅人此種情況下的訴權，這就已經為此類訴訟打開了缺口。

　　事例 37（真實）·深圳公民的“公共預算之旅” 12006 年，深圳君亮資產管理公司的 CEO 吳君亮出資創辦公益性的“中國預算網”，並成立了公共預算研究團隊。

　　2008 年 5 月 1 日，《條例》正式實施，他們立即按照網上查到的政府部門聯系方式，吳君亮團隊發出一份份申請電郵、傳真或信函。

　　他們向財政部、衛生部、發改委、教育部、科技部、農業部、國家統計局、人民銀行等十多個部委，以及上海、北京、廣州、重慶、成都、等十幾個城市發出了申請，除了證監會之外，基本都有回覆。

　　但這些最初的回覆無一例外地拒絕了申請，有的說公共預算屬於機密，有的則說預算內容跟他們無關。

　　有備而來的申請者們並沒有停止行動，他們繼續向各個部門發出第二次、第三次、第四次申請。部門不回覆就發給該部門首長。工作團隊在每一個程序和細節上都要求做到完整、標準和透明。對每一個部門的申請，都設立一個文檔，詳細記錄過程和相互往來，包括每次電話交流，都會整理成通話紀要，許多時候還要傳給對方確認。他們希望以最符合法定程序的、最經得起檢驗的方式，推開這扇沈重的“預算門”。

　　5 月 27 日下午，他們的努力迎來了第一次回報。吳君亮、李德濤、萬宇涵終於看到了那本粉色封面、銀色標題的厚書——《深圳市本級 2008 年部門預算（草案）》，深圳成了中華人民共和國歷史上的第一個向普通公民公開政府預算的城市。

　　在經過三次申請被拒之後，第四次申請時，志願者們將申請書的擡頭改成了衛生部的部長。10 月 27 日，衛生部也向他們公布了一份接近完備1資料來源：南方周末

　　的衛生部本級部門預算，成為中央部委中最早向志願者們公開部門預算的“領跑者”，這讓他們始料未及。他們說，“看來陳部長還是很開明的。”

　　在上一節，我看到許多申請政府信息分開的失敗案例，而本案例的主人公吳君亮、李德濤和萬宇涵，卻非常幸運地成功了，這或許不具有代表性。但他們作為一個普通公民，看到了深圳市政府的 2008 年度部門預算草案，衛生部向他們公布了一份接近完備的本級部門預算，在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次。從 2006 年開始，他們向十幾個中央部委、十幾個地方政府提出了查看預算案的申請，在這兩年里，無數次失敗並沒有讓他們失去信心，他們鍥而不舍地奮鬥，他們以近乎偏執的執著堅持爭取本屬於自己的權利，正是這種公民意識和專業素養，終於以一個納稅人的身份取得了一個里程碑式的勝利。

　　事例 38（真實）·廣州公積金管理新政在民眾反對聲中胎死腹中2009 年 6 月 10 日, 媒體從銀行渠道獲得的信息,7 月 1 日廣州市住房公積金新系統將上線。隨著新系統的投入運營, 廣州市公積金提取政策正在醞釀重大變革:7 月 1 日起,廣州市住房公積金將可以按月提取,但賬戶內需保留半年的繳存額；公積金提取全部采取轉賬支付,不準提現,防止騙取套取公積金；在廣州以外購買自住住房提取住房公積金的,所購房產須在職工本人的戶籍所在地、工作地,或是在配偶戶籍所在地、工作地。面對媒體的報道，廣州市公積金中心也沒有否認，只敷衍說最終政策以發文為準。

　　一時間,市民為了避免自己的錢被扣,開始趕在 7 月 1 日前突擊提取公積金,銀行公積金專窗人滿為患。同時, 質疑廣州公積金新政的反對聲鬧得沸沸揚揚，市民反對聲一片。民眾紛紛通過網絡論壇、博客發言譴責這一“新政”：“公積金是自己賬戶里的錢，為何取出來有這麽多門檻，這麽難？”

　　《南方日報》、《南方都市報》等媒體也配以多篇報道和評論表達反對的聲音，公積金管理中心侵權論、虧空論、揮霍論、泥菩薩論及政府部門監管缺失論成了電視、電台、報紙和網站社區論壇的焦點詞匯。

　　隨後，廣州市常務副市長、市住房公積金管委會主任蘇澤群主持召開了廣州市住房公積金管理委員會全體會議，討論並通過了“暫緩實施《規定》的決議”，最終否定了早前計劃的“按月提取”、“預留半年余額”以及

　　“異地購房不準提取公積金”等規定。並表示，以後公積金的任何調整，都必須嚴格按照“法制審查、民主公開、廣泛聽取意見”程序，方可公布實施。

　　在這個成功的案例里，並沒有像其它案例一樣有一位主導者，這是千千萬萬個普通納稅人通過發出自己的聲音從而影響政府決策的一個事例。從廣州公積金新政策出台的過程看，決策部門顛倒了一個基本的權屬關系：委托人無權繞過私產所有人制定出讓後者無條件服從的規則。但如果沒有民眾漠視自己的利益，或者只是怨天尤人般地發牢騷，而不把自己的聲音在公開場合表達出來，那麽，這種侵犯民眾利益、顛倒權屬關系的政策最終肯定會實施。從這個事例中，我們可以清楚地看到，在網絡上，一次發帖、一篇博客、一個回覆都可以參與稅制的改革，與億萬網民一起改變歷史。

　　生活中，經常有人不鹹不淡地說：“管那麽多閒事做什麽？老百姓只要安心工作、安穩賺錢、過好生活就可以啦……”有些社會學者因此抱怨，國人不關心社會問題和自身利益。實際並非如此。做一個假設：這些人去買東西，小販找錢時故意欠他們 5 毛錢。這時不難推測事情的發展，這些人恐怕 9 成以上的比例，會因為 5 毛錢和小販“過不去”。他們會要求小販找錢，維護自身利益。

　　為什麽這些人願意關心和捍衛自己的 5 毛錢？平日里卻不願意關心涉及到遠遠超過 5 毛錢利害關系的政治、經濟或政府行為？真正的原因恐怕並非他們不願意關心或不敢關心，而是看不到這些上層建築很大程度直接影響自身利益。他們所以爭取五毛錢的利益，是因為看到自己的五毛錢被侵害了。他們所以不關心上層建築的諸多內容，是因為看不到自身利害正在被這些東西所左右。

　　對於一個普通公民來說，維護自己的合法權利，也並非一定要有驚天動地的舉動，只需這種富有韌性的鬥爭就夠。

　　事例 39（真實）·北京學者彭定鼎的故事

　　2007 年 7 月 7 日，彭定鼎在外出途中，看見公安派出所門口一輛前後用四個醒目紅色大字“綜合治理”取代車牌的切諾基駛來。他馬上用手機打 122 交通報警台。他問接話員“綜合治理”是不是有效的車牌，對方回答不是。於是他要求交警出警，糾正違法。很快交警到了現場，進入派出所把司機找來，責成安裝牌照。彭定鼎當場質疑：

　　“除了責成安裝牌照之外

　　還有沒有其它處罰？”交警則認為沒有證據表明該車曾經行使，而司機也拒不承認行駛過該車，聲稱“綜合治理”牌是剛安裝上準備執行綜合治理行動的。彭定鼎聲明看見它行駛了。交警說：

　　“你這是孤證，還有沒有其它

　　證人？”無奈，彭瞪了司機一眼說，

　　“綜合治理別人先要治理好自己。法律

　　不容許特權。”司機連連點頭稱是，立即返身去取牌照。

　　同年同月 18 號下午，他投訴了一輛掛牌“隨時停車”的城管執法車。

　　這次交警超過規定時間趕到現場。為此他連遲到的警員也投訴，並對該警員強調，他要行使憲法賦予公民的民主權利監督警員的執法行為。很快，交警處理了城管的執法車（沒收司機的駕照），並向他匯報執法結果。幾乎同時，交警指揮中心也打來電話，為出警遲到向彭定鼎道歉並解釋遲到是因為警員缺少，大家很忙。彭拒絕接受這樣的解釋，正色道：“1、不必向我個人道歉。未能及時出警損害的是交通安全，危害的是包括我在內的全體人民的利益。2、‘太忙’不是藉口，隊里一定要保持足夠的機動力量，隨時應對交通突發事件。你們要采取有效措施改進工作。”電話那頭表示一定努力提高工作效率，並感謝他作為公民提供監督。

　　為此，彭定鼎寫下文章，其中總結有：“我相信，經過我的這次報警，城管部門和交通管理部門都會改進其工作，我們生活的法治環境會有所改善。民主法治建設是與我們每個人息息相關的，每個公民都既有權利也有義務監督國家的行政執法行為。法治社會不會從天而降，也不僅是政府和司法部門的事情。如果我們希望追求法制社會，那麽我們就必須從點滴細微之處推動社會向法治進步。”

　　2009 年的一個下午，他在去銀行監會投訴銀行的路上，看到一輛行駛的警車穿警服的司機在打手機。湊巧執勤交警就在他身邊，他立即大聲告訴離他最近的交警“那司機在打手機”……由此又拉開了他履行公民權利，投訴警察不正當行為的事例。並且他還向當局強調要行使監督權，去警局查看違章警察的處理結果。這次，他照樣獲得了派出所方面的肯定和感謝。

　　彭定鼎又將此事寫入文章，並發表在 7 月 14 日的《長江日報》上。文章結尾寫到：

　　“我們怎麽成為作為國家主人的公民，辦法只有一個，那就是切實擔負起公民的責任、有效行使公民的權利。我們有權利，而且這些權利能夠行使;我們也有責任，如果我們希望改良我們身處其中的社會，那我們就有責任行使我們的權利。”

　　表面看，彭定鼎履行公民權利（監督權等）和稅沒有關系，但實際上，公民權的使用在任何範圍都是相通的。尤其是對政府或公務員的監督權。生活中我們看到公務車接送親屬上下班、上下學，看到公務車停在飯店酒店或其他娛樂場所，如果經常有人能攔住這些車質問他們這樣做是否是公事需要。那麽，猜想這些特權車的使用者，一天遇到幾個如此攔截和質問，早已不敢隨便私用公車了。

　　問題在於，每個城市每個村鎮都有無數的公民看到這樣的現象，然而卻沒有人願意“多事”去幹預。是膽怯還是沒有意識到這些都屬於我們的權利？要知道每一輛公車的每一個零件、燃燒的每一滴油都來自我們的稅錢。平日我們面對小販缺斤短兩、面對商家劣質服務、面對物業不搞好工等等，都敢質疑和批評，但面對公務員私用公車卻沒有一個人當街指責。表面看是膽量問題，實質是我們納稅人的權利意識沒有普及。很多地方在大街上聽到抓賊，群眾便不約而同圍剿竊賊，因為我們都意識到偷竊是犯罪，但卻沒有多少人意識到私用公車也是偷竊行為。

　　生活中，我們在買東西時會看一下小販或商店給的斤兩是否夠數，小販或商店肯定不會拒絕我們這一看。如果遇到缺斤短兩，我們會責令對方補足差額，甚至不跟對方做生意或告對方欺詐。我們發現，作為消費者嚴格要求小販或商店，不僅有利我們，還促成了對方服務質量的提高，使對方成為更有水準的生意人。這就是公平買賣帶來的互惠互利並促進進步。同樣道理，除非是皇帝老爺開辦的政府、把老百姓看成奴隸，否則沒有一個文明政府不承認，納稅本質是老百姓購買政府的服務。所以，我們完全可以類似消費者身份，“看一下”

　　類似小販或商店身份的政府為我們提供的服務是否“符合標準”、“足斤夠兩”，

　　尤其看緊公務員如何花費取之於民的稅錢。

　　如此一來，當看到私用公車的人我們應該喝令他們停止侵犯公共資金。畢竟納稅人出錢給公務員買車和加油，是讓公務員辦公用的，而不是用於私生活。

　　遇到這類侵犯公共資金的公務員，我們可以行使法律賦予的監督權，問他們的單位和名字，以便投訴到其領導人或媒體。如果沒有效果，我們還可以連同該單位的領導人一起向更高的領導人和更多的媒體投訴。可以肯定，當投訴的頻率、投訴的人數達到一定數量時，上級領導和媒體是無法“袖手旁觀”的。也許有人會問：如果對方裝聾作啞拒絕說出單位和名字呢？──遇到這樣無賴的公務員也不難辦，好比在街上抓到小賊，小賊裝聾作啞能難住我們麽？報警，說發現可疑嫌疑人盜用公車！

　　我們會發現這些努力是值得的，公車私用在這種溫和的監督並幹預的模式下，很快會銷聲匿跡。因為我們是絕大多數人，有無數雙眼睛遍布大街小巷，更因為我們所作合法合理，糾正的是不合法不合理的現象。我們身為納稅人為國家利益和自身利益行使監督，很快會給國家和老百姓落實不少好處，不僅緩解了交通流量和為公共資金節省了大量的汽油，還促進廉政。

　　當這種監督幹預模式成為一種民風，納稅人會將這種民風發揚到各種可能公款私用的行為：出國旅遊、跨省跨市開會、公費招待、設備購買等等。我們知道不看小販或商店的秤，對方就有可能缺斤短兩。政府也是如此。要想公務員減少或停止公共財物私用和貪污，必須是我們納稅人去監督和幹預，而不是僅僅依靠政府的自我監督。

　　很多人會覺得，在沒有法律的保障下，叫公民去當街抗議或投訴私用公車等等行徑，荒唐和天真。然而“世上本沒有路，走的人多了，也就成了路。”

　　如果因為沒有法律明文保障，我們就默默承受腐敗，那麽，我們的社會永遠不會進步。

　　從歷史看，國王不會主動去為貴族們想這些人納稅後應該得到什麽權利，貴族階層也不會主動為平民百姓爭取納稅後的權利。這些權利最終所以落實到每個個體，都是靠納稅人自己去爭取。每個合格的公民對自身納稅人的權利有著責無旁貸的使命，從有納稅人權利的概念開始、從每一件小事做起，去贏得最重要的公民權利。

　　第四章 政府花錢的秘密

　　在日常生活中，每個人到飯館吃飯，到賓館住宿，到超市買東西，都可以看到帳單，知道每一項商品和服務的價格，知道自己的錢花到了什麽地方。

　　在社會活動中，民眾用來購買政府服務的稅款有沒有帳單呢？有。現代社會通行的政府預算草案或法案，就是記錄政府支出的帳單。不過，在絕大多數國家都向社會公布預算法案的國際慣例下，中國財政部及大部分地方政府都把預算草案定為機密文件，不對公眾發布，使政府花錢的過程成為一項秘密。

　　由於缺乏有效的外部監督，政府花錢出現了種種問題：一是政府開支種類繁多，耗費巨大，機構膨脹難以遏制；二是很多部門違規使用公共資金，牟取小團體利益，內部腐敗屢禁不絕。唯有把政府開支詳情與財政資源分配狀況向公眾披露，才是解決問題的出路。

　　1. 看不見的賬單：政府預算

　　為了衡量社會的真實稅負，我們前面提出“凈稅”的概念。通過考察一個國家的財政支出狀況，看有多少錢用於提供公共產品和服務，多少錢被政府自身消耗了，就可以大致了解這個國家的凈稅水平。現在的問題是：中國的財政支出狀況到底如何？

　　要回答這個問題，最直接的方法就是查看政府的收支報告。誰都知道這種數據關系到“國計民生”，但是，如果你想查詢中國政府的收支報告，無論是中央還是地方，能看到的只有一團含糊不清的亂麻。先說中央政府。如果你來到財政部網站，在“財政數據”欄目的相關頁面，能找到幾張重要的表格，其中包括 2008 年全國財政支出決算表（見下頁表）：

　　2008 年全國財政支出決算表（部分）

　　單位：億元

　　決算數為

　　決算數為

　　調整預

　　項目

　　預算數

　　決算數

　　調整預算

　　上年決算

　　算數

　　數的%

　　數的%

　　一般公共服務

　　9910.37

　　9910.37

　　9795.92

　　98.8

　　115.1

　　其中：國內外債務付息

　　1305.84

　　1305.84

　　1305.09

　　99.9

　　外交

　　269.76

　　269.76

　　240.72

　　89.2

　　111.8

　　其中：駐外機構

　　61.57

　　61.57

　　54.61

　　88.7

　　對外援助

　　128.54

　　128.54

　　125.59

　　97.7

　　國際組織

　　40.04

　　40.04

　　35.68

　　89.1

　　國防

　　4177.69

　　4177.69

　　4178.76

　　100.0

　　117.5

　　公共安全

　　4097.41

　　4097.41

　　4059.76

　　99.1

　　116.5

　　其中：武裝警察

　　634.36

　　634.36

　　664.13

　　104.7

　　113.5

　　公安

　　2099.04

　　2099.04

　　2057.67

　　98.0

　　教育

　　9081.95

　　9081.95

　　9010.21

　　99.2

　　126.5

　　其中：普通教育

　　7098.88

　　7098.88

　　7067.76

　　99.6

　　職業教育

　　728.68

　　728.68

　　745.75

　　102.3

　　科學技術

　　2152.82

　　2152.82

　　2129.21

　　98.9

　　119.4

　　其中：基礎研究

　　182.65

　　182.65

　　190.46

　　104.3

　　應用研究

　　732.67

　　732.67

　　797.06

　　108.8

　　文化教育與傳媒

　　1072.64

　　1072.64

　　1095.74

　　102.2

　　121.9

　　其中：文化

　　389.43

　　389.43

　　379.10

　　97.3

　　體育

　　206.95

　　206.95

　　205.29

　　99.2

　　社會保障和就業

　　6684.33

　　6684.33

　　6804.29

　　101.8

　　124.9

　　其中：財政對社會保險基金

　　1626.53

　　1626.53

　　1630.88

　　100.3

　　的補助

　　150.00

　　150.00

　　110.79

　　73.9

　　補充全國社會保障基

　　1873.90

　　1873.90

　　1812.49

　　96.7

　　金

　　371.34

　　371.34

　　328.43

　　88.4

　　行政事業單位離退休

　　473.26

　　473.26

　　414.55

　　87.6

　　企業改革補助

　　255.69

　　255.69

　　273.30

　　106.9

　　就業補助

　　379.16

　　379.16

　　411.70

　　108.6

　　撫恤

　　118.46

　　118.46

　　356.92

　　301.3

　　城市居民最低生活保

　　2499.06

　　2499.06

　　2757.04

　　110.3

　　138.5

　　108

　　障

　　487.04

　　487.04

　　481.30

　　98.8

　　自然災害生活救助

　　1128.22

　　1128.22

　　1421.13

　　126.0

　　醫療衛生

　　222.84

　　222.84

　　238.01

　　106.8

　　其中：醫療服務

　　263.53

　　263.53

　　216.85

　　82.3

　　醫療保障

　　1281.70

　　1281.70

　　1451.36

　　113.2

　　145.7

　　疾病預防控制

　　28.57

　　28.57

　　33.54

　　117.4

　　農村衛生

　　環境保護

　　其中：自然生態保護

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　　看到表格的內容，會讓人覺得中國的政府官員像不食人間煙火的聖人，里面的支出項目包括公共服務、公共安全、社會保障、科學教育、醫療衛生、環境保護等，但看不見政府在自己身上花了多少錢。問題出在哪兒？完整的財政支出內容後面會談到，從中可以看到各個職能部門的花費，如果公諸於眾，有利於老百姓評判某些政府部門及其工作職能的必要性，或者是否需要一定的調整，但很多重要內容在以上財政部公布的表格中被隱藏了。

　　至於地方政府的預算報告，連上述表格都沒有，只有一連串夾雜在表現政績的文字中的混亂數字。以天津市 14 屆人大第 2 次會議上的《關於天津市 2003年預算執行情況以及 2004 年預算草案的報告》為例，完全是文字性的，不含任何報表。這個報告所提供的信息和數據之少之簡，遠不足以使人民代表、公眾和其他關心政府財務的人，就天津市的預算執行是否合乎法律規定、政府財政管理是否有效率、財政資金的使用是否達到預期效果等問題，作出可靠的判斷。

　　理論上，除了事關國防和國家安全的支出項目外，政府預算應該全部向公民公開。但是，目前中國各級政府向人大和社會公開的預算報告，沒有關於政府如何花錢的實質性內容，而包含詳細部門支出信息的《預算草案》被定為政府機密文件。在某些地方（如廣東省），部門預算已經向人大代表公開，但不對社會公開，開完人代會要收回。在許多地方，由於各種非正式制度的存在，向人大代表公開的政府預算也並沒有包括全部的政府支出，某些支出（例如由領導人控制的專項支出）並沒有向人大常委會及人大代表公開。因此，對社會公眾而言，中國的政府預算仍然是一個“黑箱”，任何期望從事這方面研究的學者，都面臨著打開“黑箱”的難題。

　　在編寫本書的過程中，我們決定向財政部和省級財政廳申請公開信息，結果，財政部如此回覆：

　　“您申請的 2008 年全國財政支出詳細數據（您在政府信息公開申請表‘所需信息內容描述’欄中具體填寫為‘按經濟分類科目劃分的財政支出數據’和‘按功能分類劃分的‘款’、‘項’級財政支出數據’），為《國

　　家財政決算》（機密級文件）中的重要內容。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條的相關規定，對此本機關不予提供。”

　　早在 20 世紀 40 年代，美國制定聯邦預算原則的時候，就規定預算必須經過議會的審查和批準，並采取一定形式向社會公布。德國在 1949 年通過的《德意志聯邦共和國基本法》也規定，預算必須在財政年度開始前提出，並經議會批準後以一定方式向社會公布。英國 1998 年修訂《財政法》，特別強調：預算必須透明和公開，國會審議通過後公開發表。日本《財政法》也有預算公開原則：大藏省大臣應在每個財政年度準備預算計劃草案，由內閣審定後於每年 1月份向國會提交，在國會審議批準後向社會公布。

　　可見，在現代文明國家的運行中，向社會公布政府財政收支狀況已成為一種慣例或準則。但時至今日，我國財政部仍然把國家財政預算（決算）定為機密文件，不能不說是一種遺憾。好在，我們也向一些省級財政部門提交了申請，其中福建省財政廳根據我們的請求，發回了較為詳細的財政數據。這說明在建設“陽光財政”的路途中，地方政府已經走在了中央部委的前面。

　　這里要解釋一下，為什麽要在信息公開申請中要求政府提供按功能分類劃分的“類”、“款”、“項”級財政支出數據。

　　自 2007 年起，我國開始實施新的政府收支分類體系。政府支出分為 17 大類，反映政府的主要職能，包括：一般公共服務、外交、國防、公共安全教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融事務等。在每一類下面，又設置了“款”級科目（共 170 多款），反映政府履行職能所從事的主要活動，再往下，還有“項”級科目（共 1100 多項），反映政府活動中的具體事項。這樣設置，可以更好地反映政府支出的全貌和政府職能活動情況，不僅有利於提高政府預算管理，也有助於社會各界更好地監督政府支出。

　　在財政部向社會公布的 2008 年財政支出數據中，按功能分類主要涉及到“類”，而大量涉及到“款”、“項”級科目的財政支出信息，被隱蔽了。舉例說，2008 年我國財政支出用於“一般公共服務”的數額約為 9800 億元，其中究竟包括哪些支出？財政部的數據沒有交代。除非進一步公布“款”級科目數據，我們才能知道，國家治理中的人大、政協、黨務、發展與改革規劃、工商、質檢、監察、民族、宗教等各個系統各自花了多少錢。又比如說，財政部公布的“社會保障和就業”與“醫療衛生”支出中，特意列出了就業補助、城市居民最低生活保障、疾病預防控制、農村衛生等與民生密切相關的“款”級支出，但對於與之並列的“民政管理事務”與“醫療衛生管理事務”等行政支出，又隱藏起來，這顯然是刻意的安排，會產生誤導公眾的效果。

　　下面，我們通過福建省財政廳提供的公開信息，來了解中國地方政府支出的大致框架，並嘗試推斷全國財政支出的某些狀況。

　　2008 年度福建省一般預算支出功能分類表（部分）單位：萬元

　　科目編碼

　　科目名稱

　　決算數

　　一般預算支出

　　11,377,159

　　201

　　一般公共服務

　　1,891,974

　　20101

　　人大事務

　　44,441

　　2010101

　　行政運行

　　29,094

　　2010102

　　一般行政管理事務

　　4,791

　　2010103

　　機關服務

　　82

　　2010104

　　人大會議

　　4,801

　　2010105

　　人大立法

　　223

　　2010106

　　人大監督

　　454

　　2010107

　　代表培訓

　　236

　　2010108

　　代表工作

　　1,617

　　2010109

　　人大信訪工作

　　42

　　2010150

　　事業運行

　　396

　　2010199

　　其他人大事務支出

　　2,705

　　20102

　　政協事務

　　29,003

　　2010201

　　行政運行

　　18,327

　　2010202

　　一般行政管理事務

　　3,677

　　2010203

　　機關服務

　　39

　　通過觀察福建省一般預算支出（完整內容見本章附錄），初步印象如下：

　　第一，政府包攬的事務太多，政府支出極為龐雜。除了通常理解的政府應該承擔的司法、治安、國防、外交、社會救濟等職能，政府還包攬著農業、林業、交通運輸、工商金融等一些不該由納稅人買單的職能。例如，在“工業商業金融等事務”類下有“制造業”款級科目支出，按直觀理解，這應該是政府管理制造業市場秩序的支出，但仔細想想，維護市場秩序的職能費用已經包含在“一般公共服務”類下的工商行政、質檢監督等“款”級支出里了，不應該重覆設置。更何況，在“工業商業金融等事務”類支出下，除了“行政運行”

　　款支出外，還有“通信設備、計算機及其他電子設備制造業”、“交通運輸設備

　　制造業”等並列支出。這讓人很難理解。難道作為納稅人的企業支付這些費用之後，他們的通信設備、計算機、交通運輸設備就由政府來免費提供嗎？肯定不是。如果用來補貼這些行業虧損的國有企業，那麽，政府支出中的“企業關閉破產補助”又有何用？像這樣邏輯不清、令人費解的設置，在政府詳細預算表的上千個科目中比比皆是。

　　第二，盡管政府支出繁覆，但顯而易見，與自身的消耗相比，政府直接返還民眾或用於民眾福利的資金極少。我們前面提到，在北歐等福利國家，盡管稅負很高，但大部分用於返還民眾。中國的情況又如何呢？以福建省的一般預算政府支出為例，在總計 1100 多億一般預算支出中，直接返還民眾的科目大致包括：財政對社會保險基金的補助、企業改革補助、就業補助、撫恤、社會福利、殘疾人事業、城市居民最低生活保障、其他城鎮社會救濟、自然災害生活救助、農村最低生活保障、其他農村社會救濟、石油價格改革財政補貼、地震災後恢覆重建支出等，這些支出合計 71 億元，占總支出的 6.5%。

　　直接用於政府自身的開支是多少呢？在政府支出的 17 個大類里，“一般公

　　共服務”主要是指我們日常所見的政府各個職能部門的運行支出，“公共安全”

　　是公安、武警、司法等部門的運行支出，它們是比較純粹的政府自身支出（國防和外交在地方政府支出很少，暫時不算）。除此之外，在科學教育、文化衛生、環境保護、社會救濟等大類支出下，也有專門用於供養政府管理部門的支出。根據福建省 2008 年的政府一般預算支出內容，把一般公共服務、公共安全、教育科研管理、文體傳媒管理、社保民政管理、醫療環保管理、城鄉建設管理以及其他各項管理事務的費用加起來，共 384 億，占總支出的 34.9%。

　　除了直接返還民眾和直接供養政府的支出，政府預算中有很多科目模糊於兩者之間，我們後面分析。

　　政府預算中的第三個顯著問題是：說不清、道不明的“其他”支出隨處可見，數量巨大。無論是類、款、項科目，都有“其他”支出的存在。例如，在“其他支出”類下有“其他支出”款科目，68 億多元；“一般公共服務”類下有“其他一般公共服務”款科目支出近 19 億元；在“教育”類下的“普通教育”款科目下，有“其他普通教育”項支出約 10 億元。把福建省 2008 年一般預算中所有涉及“其他”的科目加起來，共計 230 億元（不含一般公共服務和公共安全下的“其他”支出 36 億），占總支出的 20.9%。——也就是說，政府的“其他”支出和自身運作費用加起來，達到政府預算的一半多。

　　回過頭看，政府用於民眾福利的開支，也不僅僅是前面所說的 6.5%的返還性支付。在一些準公共物品（服務）領域，例如教育、醫療、文化等，政府投入了大量資金，理論上這些資金的一部分也屬於政府對民眾福利的支付。問題的覆雜性在於，中國各級政府向納稅人征稅並投入教育、醫療等領域後，人們在選擇公立學校和公立醫院的服務的時候，不但沒有免費，反而面臨著“難”

　　和“貴”的問題。這讓人懷疑，政府在這些領域的支出是否真的增加了民眾福利。下面，我們嘗試把政府在準公共物品（服務）領域用於民眾福利的支付計算出來。這些支付包括：

　　——教育類支出中的“普通教育”；

　　——科學技術支出里的“基礎研究”和“應用研究”；——文化體育與傳媒中的“文化”、“文物”；——醫療衛生中的“醫療服務”、

　　“社區衛生服務”、

　　“醫療保障”、

　　“疾病預

　　防控制”、“農村衛生”；

　　——環境保護中的“污染防治”、“自然生態保護”、“污染減排”；——城鄉社區事務中的“廉租住房支出”；

　　——農林水事務中的病蟲害防治、水利建設以及部分交通設施建設等。

　　在上述支出中，有些科目還要作具體區分，例如，在醫療衛生的“醫療保障”中，有些支出被用於行政、事業單位醫療和公務員醫療補助，就不應算作公共福利支出；再如，在交通運輸的“公路水路運輸”科目下有新建、改建公路的支出，但這些公路是否向社會公眾收費，我們無從知曉，也影響到是否將其劃入公共福利支出。考慮這些因素後，我們對福建省 2008 年一般預算中的“間接公共福利”支出進行計算，結果為 270 億，占政府總支出的 24.5%。

　　總結起來，按我們的分類和估算，在福建省的一般政府預算支出中，政府自身耗費的行政費用比重最大，約為 35%；政府用於間接公共福利的資金比重第二，為 25%；另有去向不明的“其他”類支出 21%；而用於直接返還民眾的福利支出僅有 7%；剩下的百分之十幾，主要是政府在具體產業上的投資，反映出政府對經濟事務的直接參與。

　　福建省的情況能否代表全國的情況？由於載有詳細科目數據的《國家財政決算》被財政部“保密”，無法估算。但根據財政部網站公開的全國財政決算表，可以推測如下：

　　一是用於直接返還民眾的福利支出很少。這些支出基本都已經在決算表中列出，包括社會保障和就業、醫療衛生類下的部分支出、農林水事務下的“扶貧”支出、地震災後恢覆重建支出等，粗略估算，在全國 6.26 萬億財政支出中，僅占 8%（約為 5000 億元）。

　　與此同時，相對於稅收返還和社會救濟，承擔這些職能的部門行政費用卻相當高。以政府預算中的“社會保障和就業”類支出為例，2008 年全國財政支出決算表中顯示為 6800 億，其中包括“財政對社會保險基金的補助”、“就業補助”、“城市居民最低生活保障”等轉移性支出 3500 億元（不包括“行政事業單位離退休”支出 1800 億）；而沒有出現在決算表中的“社會保障和就業管理事務”、

　　“民眾管理事務”、

　　“其他社會保障和就業支出”等行政性支出，應該在 2500 億左右。也就是說，社保民政部門每轉移支付 7 塊錢的同時，自己要花掉 5 塊錢。

　　整個國家財政用於維持政府自身運行的費用是多少？按照前面的劃分，“一般公共服務”和“公共安全”支出都屬於政府運行費用，兩項合計約 1.28萬億（不含國防支出 4200 億）。而在教育、文化、醫療、環保等大類支出中，也有相應職能部門的行政支出，這些支出在 2008 年全國財政支出決算表中沒有顯示。如果按照“社會保障和就業”支出的情況推測，即行政費用占總支出的 37%，那麽，全部職能部門的行政費用應該是 1.5 萬億，以此加上前面的 1.28萬億，政府直接行政費用在全部財政支出中的比例超過 40%。

　　總之，我們對國家財政支出的簡短評價是：民眾直接受益的份額太少，政府消耗的份額太多。至於預算中模糊於直接返還民眾和直接供養政府的支出，由於缺乏明確的信息，無法細分和估算。不僅如此，即便是已經公布的政府預算金額，其名目是否與實際支出相符，也是一個很大的問題。

　　前文中的事例說到，深圳公民吳君亮和他的同事利用業余時間向多個政府部門申請公開財政預算，經過不懈努力，不但獲得了深圳市 2008 年度市級部門預算草案，還獲得了衛生部、民政部、教育部、環保總局等中央部委的部門預算資料，成為中國公共預算改革的一個歷史節點。那麽，吳君亮和他的同事們從獲得的資料中看到了什麽？1

　　事例 40（真實）·深圳市政府部門預算的主要內容一、基本支出，包括人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出。

　　其中：

　　（1） 人員支出：支付給在職職工的各類勞動報酬，以及為上述人員繳納的各項社會保險等。深圳市 2008 年市級政府部門人員支出預算總數為五十五億三千五百八十萬元。按深圳市市級政府部門總編制及雇員 51587人均攤，人均為 10.73 萬元一年。其中， 有相當一部分部門的人員支出1 以下內容摘編自中國預算網：《評讀深圳市 08 年市級預算》

　　預算在 12 萬元以上。

　　（2）公用支出，內容包括：辦公費、水電費、郵電費、通訊費、差旅費、維修費、會議費、招待費、培訓費、辦公設備購置費。沒有包括車輛運行費。2008 年深圳市市級部門公用支出預算卻是與車輛運行費用一起編列的，名目為“公用支出（含車輛運行費）”，預算支出總數為：二十四億七千六百三十五萬元。按深圳市市級政府部門總編制及雇員 51587 人均攤，人均 4.8 萬元。 根據已有的數據粗推，估計 2008 年深圳市市級政府部門的車輛運行費的支出預算大概在十四億元上下。

　　（3）同樣編列在 2008 年深圳市市級部門基本支出預算中的還有一筆叫：

　　“對個人和家庭的補助（含離退休費）”，總數為六億八千三百三十三萬元，按深圳市市級政府部門總編制及雇員 51587 人均攤，人均 1.32 萬元。

　　二、項目支出：按《深圳市本級部門預算準則》的規定，“項目支出預

　　算是行政事業單位為完成其特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。”內容為：

　　（1） 履行職能類項目支出：08 年度深圳市市級 103 個部門都編列有項目開支預算，項目總數共有 750 個，預算總費用為七十三億零六百四十萬元。按深圳市市級政府部門總編制及雇員 51587 人均攤，人均 14.16萬。

　　（2） 一次性項目支出：08 年深圳市市級部門預算中，共有 67 個部門編制了一次性支出預算，總金額為七億八千六百四十七萬元。按深圳市市級政府總編制及雇員 51587 人均攤，人均 1.52 萬元。相關說明中披露，這些經費中有很大一部分是用於購車的。

　　（3）預算準備金：是一億二千九百五十二萬元。

　　以上兩類支出，加上少許事業單位經營支出，使深圳市市級政府部門預算支出總計為：一百六十九億三千八百九十七萬元。按總編制及雇員51587 人均攤，人均 32.84 萬元。

　　通過以上林林總總的資料，吳君亮等人看到了政府預算中的關鍵問題：項目經費過多。

　　資料中可見，深圳市市級機關各個部門編列的項目支出預算共有 750 個項目，總預算為七十三億零六百四十萬元。這個數目大於人員支出五十五億三千五百八十萬元。如果從公用經費里扣除車輛運行費的話，這個數目甚至大於基本支出之總和。

　　這些項目如此之多，如此之大，各部門在履行這些項目所承載的“特定的工作任務或事業發展目標”時，會不會影響到其基本支出所載負的基本職責？

　　這就好比你叫一個人在全職幹 A 工作的同時，又要安排他去處理 B 事務，兩項事務同時壓給一個人，幹得下來嗎？幹得好嗎？

　　另外，這些項目支出的名稱與人們印象中這些部門機構原本就應該履行的基本職能十分相近和相同，這些項目似乎本來就是這些部門的基本職責，為什麽還要另外開支，且數額如此之大呢？例如，以下是深圳市發展和改革局 2008年項目支出預算：

　　專項經費分類和經費安排（按支出類別）

　　單位：萬元

　　專項業務經費支出

　　2007 年

　　2008 年

　　比上年

　　（按支出類別）

　　預算

　　預算

　　增減%

　　1、各項編制經費

　　69

　　81

　　17.39

　　2、社會發展布局

　　101

　　162

　　60.40

　　3、專項會議經費

　　36

　　44

　　22.22

　　4、體制改革經費

　　169

　　199

　　17.75

　　5、專業培訓經費

　　10

　　31

　　210.00

　　6、重大項目培育經費

　　186

　　247

　　32.80

　　7、鹽業執法和市場管

　　95

　　──

　　理

　　97

　　109

　　12.37

　　8、一次性項目

　　95

　　216

　　127.37

　　9、其他

　　45

　　50

　　11.11

　　10、預算準備金

　　專項業務支出總計

　　808

　　1,234

　　52.72

　　深圳市發展和改革局設十處三辦，僅行政編制就有 132 人，也都有相應的基本支出預算，難道諸如“各項編制”、

　　“社會發展布局”、

　　“體制改革”、

　　“重大

　　項目培育”等工作不在其基本職責之內嗎？這看起來就像是多開出一筆錢來做那些本屬於分內之事；也好像是幹一件事情，給納稅人兩次賬單。

　　也有人在閱讀過這部預算案後，提出這樣的疑問：這些項目預算資金是否會通過某一種形式成為各政府部門人員的另一收入渠道？也即，這些錢將或多或少地成為各部門人員——或部門中的一部分人員——的第二收入來源？

　　這正好點中了問題的要害。事實上，在中國的政府運作中，在公用經費不足的情況下，行政機關為了確保部門的運轉，通常會采取一些策略，如尋求預算追加、從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口（俗稱“吃專項”）、運用預算外收入來彌補公用經費的缺口等，這已是心照不宣的慣例。而在審計過程中，發現挪用項目資金，用於職工福利或其他日常開支的情況，也是屢見不鮮。

　　例如，根據國家審計署的報告，2003 年，國家質檢局機關服務中心等四個直屬單位挪用“檢驗檢疫技術保障”專項經費 2066 萬元，用於辦公樓和職工宿舍樓的物業管理等項支出；中國標準化研究院挪用“組織機構代碼證書收費”

　　項目經費 309 萬元，用於下屬全國組織機構代碼管理中心基本支出。

　　2008 年，國家檔案局在“中央檔案館檔案裝具購置及更新工作用車”等 3個項目中列支局機關辦公樓、食堂和工會購置空調、數碼相機等款項 63.99 萬元；在“檔案保護、搶修、縮微、覆制等專項業務費”等 3 個項目中列支所屬中國第一歷史檔案館、中國檔案出版社等購置辦公桌椅、電腦服務器、打印機等支出共計 71.58 萬元；動用“檔案局機動費”36.31 萬元，給中國檔案出版社等 3 個所屬經費自理單位發放離退休人員津貼補貼，等等。

　　由此可見，在中國的政府預算中，不僅很多包括詳細科目和數據的內容公眾無法獲知；就算已經公布的科目和數據，其名目與實際支出是否相符，也是需要深究的問題。可以說，中國納稅人對自己最重要的賬單——政府支出的了解和監督，還處於非常初級的階段。

　　2. 中國公務員福利狀況研究

　　近年來，中國的公務員考試呈現出熱度一年高過一年的趨勢。2009 年國家公務員報名時，通過資格審核的報名人數突破百萬人大關，達到 105 萬人，各職位平均競爭比例為 78∶1，最熱門職位的競爭比例甚至高達 4000∶1。在很多人看來，公務員工作穩定，有著良好的福利待遇和社會地位，整體保障水平至少是一個“鐵飯碗”狀態，加上現在大學生就業情況不佳，公務員便成為最令職場人羨慕、最受追捧的職業。

　　公務員的工資和福利待遇是財政支出的重要部分。在前面的內容中，我們提出，當社會的凈稅水平較高時，政府部門的工作報酬（包括隱形收入）就會提高，而在市場部門創業或工作的負擔就會加重。政府部門就會成為社會就業的熱點，反映了政府權力擴張和市場環境惡化的趨勢，是一個危險的信號。

　　當然，也有人認為，

　　“公務員熱”很大程度上是炒出來的，媒體在這個問題上有誤導公眾之嫌。公務員考試報名比企業招聘早，條件也比較寬松，很多大學生都是先把名報上，考不考再另說。也有人說，隱形福利、灰色收入等等，並不是所有公務員都能享受到的，大部分基層公務員、普通公務員，收入一般，甚至生活比較清苦。

　　由於問題的敏感性和部門的特殊性，公務員群體的收入和福利是一個難度極大的研究課題。正因為如此，很多爭論都是從直感出發，得不到可靠的結論。

　　2004 至 2005 年間，一項得到人力資源和社會保障部支持的課題，對十一個省、直轄市的 2.6 萬名公務員進行了調查，取得了大量第一手資料。這可能是迄今為止在這個問題上最系統和可靠的研究。下面，我們依據這次調查的結果1，來探究中國公務員群體的福利狀況。

　　鑒於各地、各部門福利支出行為的不規範，研究者從加強管理的特定視角，對政府部門內部福利項目進行歸類，劃分了三類福利形式：

　　一是規範性福利支出，即所謂合法、可公開、有法律和政策依據，且能夠公開列支於公務員工資（薪酬）單的福利項目，如公務員保險繳費等。這類支出數據一般可通過查閱公務員工資（薪酬）單來獲得。

　　二是欠規範性福利支出，即所謂可公開、但缺乏法律依據，雖具有合理性，也可能有部門政策或者地方政策依據，且與現行法律也不相抵觸的福利項目，如各單位支付的補貼、公車使用等職務消費。這類支出數據可通過查閱公務員工資（薪酬）單和單位財務報表來獲得。

　　三是非規範性福利支出，即所謂不合法、不可公開但實際發生的福利項目，如單位私設小金庫發補貼、公費旅遊、超標準公務招待和送禮等消費支出，由於這類帶有福利性質的支出與現行法律和政策相抵觸，甚至涉及到違法和犯罪，所以不可能以正常渠道來獲得數據。

　　下面的介紹，主要涉及第一和第二類公務員福利。首先來看，中國公務員工資的基本結構是怎樣的？從來自不同地區的在職公務員的 2.6 萬份工資單中可以發現，我國公務員的薪酬結構基本如下：

　　（1）應發工資額。包括工資、獎金、津貼和補貼。其中，工資包括基本工資、職務工資、級別工資和工齡工資四項內容；獎金包括績效獎、年度獎、考勤獎、精神文明獎、獎金等；津貼包括崗位津貼、地區津貼、邊遠津貼等；補貼包括節日補貼、住房補貼、通訊補貼、車補、地區補貼、菜金補貼、回民補等，甚至包括服裝補貼、雨具補貼、電腦補貼等。

　　（2）代扣款項，如社會保險類繳費，醫療保險，住房公積金，以及個人所得稅等。

　　（3）實發工資額。實發工資額即應發工資額減去代扣款項和個人所得稅後的余額。

　　從 2.6 萬份工資調查樣本來看，總體情況如下：

　　基本工資（四項）的各地資料都很統一，月支付水平在 900－2000 元之間，且比較規範。

　　1 以下內容摘編自《中國公務員福利制度改革》

　　獎金；各地資料欠統一，部分地區工資單同時列入多項獎金，有的一項沒有；獎金項目名稱不一致，月支付金額在 100－1200 元之間；欠規範。

　　津貼；各地資料不統一，津貼名稱和津貼項目不統一，包括地區津貼、邊遠津貼、特區津貼、職務津貼、工作津貼、特崗津貼等；北京、山東、深圳等地的工資單中可以看到 1－2 項津貼，部分地區工資單只有一項或者沒有津貼項目；月支付水平在 2 一 2485 元之間；不規範。

　　補貼和補助：這兩個項目被混淆，各地資料非常不統一，補助項目繁多，名稱和數量均不統一，內容從沒有原因的福利補助到有明確目的的取暖補助、住房補助、交通補助、通訊補助、菜金補助、回民補助、支邊補助、節日補貼、衛生費、獨子費甚至包括雨具、服裝等。

　　公務員收入的第二方面問題是：標準不明、功能不清、支付隨意。

　　首先，部分福利項目缺乏依據。現行津貼補貼以地方政府項目、部門規定項目和單位規定項目為主，缺乏全國統一的法律政策依據。有些福利項目具有合理性，但由於缺乏統一的法律政策依據，對其內涵和功能界定不清，對其支付數額缺乏明確限定，事實上放任了支付中的混亂現象。例如在北京市某局2005 年 1 月工資單中福利費用達到總支付的 67％。其他地區最高達到工資總額的 36％，最低也達到了 19％。

　　還有一些福利項目支出所依據的文件已經非常陳舊，與現實需要距離很大，這種現象在一些中西部欠發達地區尤為典型。比如，在 2005 年 2 月《關於赤峰市直屬機關、事業單位地方性補貼發放情況的說明》中，對該地區的一些福利項目的政策依據作總結說明，其中菜金與取暖費平均每人每月 6 元分別是根據赤財事字［1985］ 32 號文件和內勞薪字［1981］ 43 號文件的規定執行的，其余大部分福利項目和補償金額（如煤糧電補）也都是 20 世紀 90 年代初期的規定。這些福利項目數十年不變，與時代發展相距甚遠，折射出公務員收入分配制度的陳舊與僵化。

　　其次，福利項目功能不明確。“濫福利”的另一個表現是其項目缺乏針對性，人們無法理解名目繁多的福利究竟是為什麽設立，甚至將津貼、補貼、獎金三者混為一談。

　　如前所述，津貼也稱補貼補助，是基於特殊勞動崗位和勞動條件而發生的補充性、補救性工資，如對艱苦工作環境的補償，對因工作需要造成家庭成員兩地分居的補償等。也就是說，特殊工作條件是“津貼”的前提。獎金是對特殊的、突出的勞動貢獻的激勵性補償，可以稱為特別工資，是與績效和貢獻掛鉤的補償。

　　在現實中，有很多以“津貼”和“獎金”為名的支付項目，並不具有上述特征。例如，在沒有特殊環境、特殊職位、特殊貢獻的情況下卻長期領取“特殊工資”。在部分地區地稅局的工資單上可以看到人均長期按月領取 60 元的“征收津貼”，難以辨別這是對稅務人員征稅績效的獎勵還是一種普惠性的福利。

　　其實，領取者已經將其視為固定工資，即變相工資。
　　同樣，某市教委的工資單中的“績效獎金”一項與職務工資的相關系數為0.96，相關性非常強，顯然是按職務進行分配，不是根據績效考核的結果進行分配，是借“績效”之名支付變相的職務工資。

　　總結起來，中國的公務員福利狀況至少存在以下問題：

　　1．福利項目設置名目過多、過濫。在公務員工資制度改革前，我國政府機關福利項目設置缺乏統一規制，各級政府自行設置福利項目。多數政府機關至少有七八項福利性補貼，一些單位的福利性補貼甚至會多達十幾、二十幾項。

　　另外，福利項目的名稱設置不規範。例如，有的單位將交通費定名為“交通補貼”，有的定名為“車補”，還有的稱“公車補貼”等等，還有的單位甚至將同一性質、內容的福利項目冠以不同名稱分別設立。設置名稱上的一字之差，就有可能導致補貼範圍的擴大或縮小，在福利項目設置環節造成混亂。

　　2．不少福利項目名實不符。一是福利項目設置存在類別錯位，有的名為工資性收入，實為福利項目；有的名為福利，實為工資性收入。這種情況在公務員工資改革前尤為突出，目前也尚未完全理清到位。二是公務員群體本來沒有某方面的特殊需要，機關卻以之為名設置了福利項目。例如河南省某部門，在當地並非一年四季都是雨季情況下，卻常年按月發放“雨具費”；山西省某部門按規定已為公務員配發了工作服，卻仍以“服裝費”為名向公務員每月支付福利性補貼等等。三是公務員群體存在某方面的特殊需要，但相應的福利項目設置卻超出或不能充分滿足其真實需要。舉例來講，調查顯示北京市某區鎮機關的處級公務員每月車補高達 1300~1500 元，幾乎相當於其月基本工資的 70％，補貼顯然已超出其真實需要。另一方面，公共部門普遍執行的每月 10 元的“獨生子女費”，其福利功能卻又遠遠不能滿足對積極執行計劃生育政策者的補償和鼓勵需要。

　　案例 41（真實）?遼寧省遼陽市弓長嶺區政府的天價車補2009 年 7 月，網絡上爆料稱遼陽市宏偉區處級幹部 7.6 萬“高價車補”

　　之後，陡然成了眾矢之的，區委書記一句“我們是參照弓長嶺區的車補標準，他們的區長補貼 8 萬”，讓輿論的“槍口”立刻轉向，而此時，弓長嶺區的公車改革，已經在低調中平穩運行了一年。公眾對弓長嶺區的關注和質疑，基本上都集中在一個數字上：8 萬。弓長嶺區車改辦的工作人員拿出一份清單，這是區委書記 2008 年的車輛費用明細表：

　　行駛里程：40000 公里；加油費用：28925 元；維修費用：16700 元；司機工資：12000 元；保險費：10858.26 元；過路費：3278 元；車庫：5000元；雜支：9655 元，合計費用是 86416.26 元。

　　面對工作人員拿出來的這份車輛費用明細表，有網友進行了分析：

　　1.行駛里程：40000 公里

　　一年 365 天，公務員一周 5 工作日，得一年工作天數 365*(5/7)=260.7天，春節+五一+端午+十一合算放假 15.7 天，不算過分吧？得最後工作天數 260.7-15.7=245 天，40000 公里/245 天=163.2653 公里/天，也就是平均每天要開車逛 163.2653 公里，至少花費 2 小時。即每天要開公車去 80公里開外的地方再回來，幹什麽去了？上的什麽班？

　　2．加油費用：28925 元

　　28925/245=118.06 元。按每升 6 元，得每天用油 20 升。

　　3.維修費用：16700 元

　　16700 元/12 月=1391.7 元。什麽車？每月一修花 1391.7 元……

　　對於如此詳盡的明細表，區領導很有底氣：

　　“書記去年自己在用車上的

　　花費比拿到的車補還多。”實行車補後，區委書記自己買了一輛奧迪。

　　3．職務消費福利隱性化。近年來，我國在職務消費領域開展了“貨幣化”

　　試點工作，試圖通過“顯性化”使公務員在公務車消費、通訊設備使用等方面所消耗的開支得到有效約束和控制。但是，調研發現，政府機關所掌握的權力為職務消費福利的轉化和轉嫁提供了寬松的操作空間，各種各樣的變通辦法都可以使職務消費福利項目得到隱性保留，例如，可將通訊設備配置支出轉化在某個立項項目中的“辦公用品”項下列支等。

　　4．預算外福利支出過大。部分地區公共部門（含事業單位）的財務報表顯示：公共部門（特別是政府部門）擁有預算外收入、經營收入、下屬單位集中收入和名目各異的其他收入，並成為政府部門多補貼和濫福利的資金來源。

　　預算外資金管理法規中的漏洞給公共部門留下了“創收和增收”的操作空間。

　　再通過“增設預算外收入項目”或“預算外收入制度外運行”等辦法進入政府部門的小金庫，其中的相當部分被用於補充公務員工資和福利缺口，購置公車，構建辦公樓，添置電腦、空調等等。

　　5．未列入工資條的福利支出比重偏大。調查還發現，約有近半數的公務員表示，自己不在工資條上列支的福利占其工資收入的相當比重。這些福利收入多來源於差旅費、公務招待費、出國培訓費等。有的公務員透露，每年從出國專家補助中就能獲得大約 2 萬元左右的節余收入，有的公務員從差旅或公務招待報銷票據中也能額外得到幾千元甚至上萬元的收入等等。這部分支出實際上已經成為某些公務員的“活錢”和“隱性福利”。

　　6．福利總支出與工資支出結構不合理。公務員工資應該是公務員報酬的主體，但現實情況與此相反。除經濟欠發達地區的基層公共部門外，絕大多數公務員的工資條上，福利特別是補貼往往占據支出項目的 2／3 以上，這顯然是本末倒置。如果再算上未出現在工資條上的“制度外福利”、實物福利以及職務消費性福利，則工資、福利之間的結構失衡將表現得更加明顯。

　　7．公務員福利收入（包括合理、非合理福利收入）上升幅度過快，且不均衡。公務員合理福利通常是指有法律或制度依據的福利，其中主要包括物價補貼、誤餐費、書報費、防暑降溫費、取暖補助、生活困難補助等補貼、住房公積金以及合法和合理的職務消費等。近年來的實證數據顯示，在一些地方或部門，這部分福利水平提高較多，其中車補、通訊補貼和住房公積金等增長速度較快。

　　非合理福利是指前述欠規範性福利項目和非規範性福利項目，其支出經費來源於制度外收入。這部分福利支出一方面因為缺乏法律或制度規定的標準而呈現亂支付現象，比如有的中小城市，政府機關車補高達每月幾千元；另一方面，因為制度外收入來源不合理，助長了亂設福利項目、亂發、多發福利的風氣，比如有的政府機關自設自發“過節費”、

　　“家庭旅遊補助”等，致使某些地

　　方政府機關人員福利收入加總後接近或者超過工資收入，特別是對某些公務員來講，其職務消費折算或貼現成貨幣現值後遠遠超過其工資收入。根據訪談案例估算，非合理福利可能已占到公務員基本工資收入的 30％左右。

　　值得注意的是，非合理福利容易變化為非法福利。非法福利是指有關法規或制度、政策明令禁止的福利。如近幾年國家有關規定明令禁止各單位私設“小金庫”，但少數地方機關置若罔聞，私設並保留“小金庫”給工作人員發放錢物。這一部分福利經整頓雖然有所減少，但並未根絕，影響很壞。要改變這種狀況，需要推行實質性的制度變革。

　　3. 呼喚“陽光財政”

　　2008 年 11 月 26 日，江西省新余市某政府部門考察團與浙江省溫州市紀委副書記帶領的政府培訓團被網絡曝光，他們以公務考察之名旅遊美國，前者 11人 13 天花費 35 萬元，後者 23 人 21 天花費 65 萬元，引起輿論嘩然。

　　2009 年 1 月中旬，安徽省蚌埠市國土資源局被曝光，他們曾在一家五星級酒店一次飯局花費公款 2 萬 6 千多元，其中各類好酒價值近 1 萬 2 千元，人均消費上千元，招致網民強烈指責。

　　2009 年 2 月下旬，深圳市建設局網站的一份公告顯示，深圳市目前在職局級幹部和處級幹部可以享受包括足療、按摩在內的療養待遇，局級幹部標準是4000 元／人年，處級幹部是 2100 元／人年，療養費用全部由政府財政支出，引起社會廣泛質疑……

　　這些事例，反映出中國社會的一種新趨勢，那就是越來越多的人認識到，政府是由納稅人供養的治理機構，所以，政府每花的一筆錢，都應該經過納稅人的核查與監督，但隨著信息傳播技術的進步，人們很容易發現，在“政府如何花錢”的問題上，中國的現實與上述理念相去甚遠，由此導致公眾不滿，對社會安定與和諧造成影響。

　　前面說到，中國的財政支出里，很大一部分是由政府自身耗費的，而且存在大量去向不明的“其他”支出。這些支出到底用在了什麽地方？為什麽政府機關會成為年輕人就業的熱門目標？下面這些現象，或許能部分地說明問題1。

　　1．政府機關高檔樓堂館所不斷興建。目前，隨著經濟的發展和國家財力1 以下內容引用自《降低行政成本，建設節約型政府》

　　的增強，各級政府機關興建的高檔樓堂館所不斷增多，風景區內的機關培訓中心、療養院四處可見。一座辦公樓動輒征地數百畝、上千畝，搭亭台，築樓閣，耗資巨大，將辦公場所變成風景區的不乏其例。南方一些地方的鄉鎮、街道辦事處的辦公大樓比人民大會堂毫不遜色，一個辦公場所至少花費數百萬，多則幾千萬上億元，有些項目是在中央三令五申嚴格控制樓堂館所建設的時候上馬的。不讓建辦公大樓，就建行政中心，不讓建行政中心，就建信息中心、培訓中心。據估算，目前全國尚未進入商業酒店序列的各級政府機關、大型國企的培訓中心至少超過 1 萬家。

　　2．日常能源消耗高得驚人。政府機關日常生活中的油、電、水等浪費相當嚴重，資料顯示：政府機關單位建築面積的能耗，是世界頭號能耗大國美國1999 年平均水平的 133％。我國政府機關年電力消耗總量占全國總消耗量的5%，能源費用超過 800 億元。北京市 2004 年對全市 48 家市、區政府機構的能源消費進行了問卷調查，結果顯示，人均年用電量最高值達到 9402 千瓦時，相當於北京居民 488 千瓦時的 19 倍。有報道顯示，政府辦公場所往往是耗能的大戶，過度地使用空調，甚至出現室內溫度“冬天像夏天，夏天像冬天”的嚴重浪費現象。

　　3．公務接待日趨高檔化。公務接待中的浪費問題日益凸顯，超標準接待問題嚴重。一些領導幹部下去檢查指導工作或者慰問群眾時，層層陪同、層層招待，甲地送，乙地接，大小車隊車水馬龍．住高檔酒家賓館豪華套房，配名貴水果高級飲料，飲名酒，抽名煙．慷公家之慨，行腐敗之實。有些本來可以在單位召開的匯報會、座談會卻要到風景區會召開，或者借考察之名，行旅遊之實。有些單位還借機安排娛樂消費活動，除了吃喝玩樂，還要帶回價格昂貴的地方特產。

　　4．辦公條件漸趨奢侈化。當前各級政府機關的辦公條件大為好轉，有的日漸奢華。有的幹部的辦公室寬敞得驚人，不僅有辦公室、衛生間、休息室、會客室、秘書辦公室，甚至還有健身室。辦公室的陳設齊全、豪華、高檔。除辦公用品之外，還設有冰箱、微波爐、衣櫃等現代高消費水平家庭生活所需的一切物品。“真皮座椅老板台，電視電腦隨時開”是某些機關的辦公條件的真實寫照。特別需要指出的是，不少幹部的辦公室不只是一處有，而是多處有，被群眾稱之為“行宮”。

　　5．公款消費毫無約束。在全國政協十屆五次會議上，九三學社中央副主席、浙江大學教授馮培恩委員表示，政府控制行政成本的努力還亟待加強。他列舉了六種政府浪費行為包括：公務用車浪費——我國目前大約有 400 萬輛公車，每年消耗超過 2000 多億元，其中真正用於公務的約占 1／3；公款吃喝消費——粗略統計，公款吃喝每年不少於 2000 個億，至少吃掉一個三峽工程；公費出國消費——近年來官員出國考察和培訓熱在各地持續升溫，目前我國官員公費出國一年耗資已經超過 3000 億元。

　　6．文山會海成慣例。政府機關的會議、公文多如牛毛，幹部準備的是會議，賓館飯店接待的是會議，新聞媒體報道的是會議。各種公文數量繁多，如雪片一樣四處飛舞。有的機關假借開會之名，行腐敗之實。來自政協會議的發言說，“有個單位開年終會，每天開半個小時，然後就去桑拿、美容、唱歌、打保齡球，每人每天消費標準 1000 元．每人還發一張購物卡。”

　　7．形象工程滿天飛。形象工程又稱為“首長工程”、“獻禮工程”、“政績工程”，主要是指一些地方黨政領導懷著個人目的，在其任職和領導的範圍內，利用職權、脫離實際，大興土木、大槁工程，為自己標榜政績。據建設部城建司副司長王天錫披露，中國 662 個城市、2 萬多個建制鎮中，約有 1／5 的城鎮建設存在形象工程。

　　8．機構臃腫，人浮於事。這不僅浪費大量人力資源，也浪費了大量物質資源。目前我國僅縣和縣以下由農民養活的幹部高達 1316.2 萬人，全國吃財政飯的總人數已高達 4572 萬人，另外，還有 500 萬人依賴政府賜予的權利實行自收自支。老百姓與吃皇糧的人口比已高達 26 比 l。

　　以上這些問題，不僅直接損害了群眾對政府的信任，也嚴重扭曲了社會資源配置，對經濟可持續發展和社會安定和諧構成巨大的威脅。

　　在中國，人民代表大會是最高國家權力機關，是代表中國人民授予政府合法地位、並督促政府按照人民利益的要求行使職權的民意實體。因此，幫助納稅人監督政府的收支活動，促使政府高效廉潔地為納稅人服務，是它不可回避的職責。

　　到目前為止，我國的各級人民代表大會也對政府財政預算進行審議，但從具體議程內容來看，離“監督政府如何花錢”這一目標相差很遠。例如，每年開人代會時，代表們審議政府預算的時間最多一天，甚至不到一天；會議公布的預算報告只有幾頁紙，內容大而化之；具體的預算文本不發給代表，由代表團長掌握；有些地方雖然把詳細文本發給代表，但會後都要收回；等等。這樣的審議，不可能達到了解政府支出狀況、提出改進意見的效果。

　　人民代表大會尚且如此，其他方式更無法起到真正的監督、核查作用。於是，我們就看到了年覆一年的“審計風暴”（見下頁）。

　　2000 年來的“審計風暴”概況

　　審計年份

　　發現的問題

　　備注

　　源自 2001 年 6 月 28 日李

　　審計 63 個部門和單位預算執行情況，查出違法金華向九屆全國人大常委

　　違紀金額 56.22 億元。主要問題包括：15 個部門擅會第二十二次會議作關於

　　2000 年

　　自調整支出預算 41.93 億元；34 個部門隱瞞收人、轉20O0 年度中央預算執行和

　　移資金 6.48 億元；39 個部門挪用財政資金 5.16 億其他財政收支的審計工作

　　元；24 個部門應繳未繳收入 2.65 億元。

　　報告。

　　源自 2002 年 6 月 27 日，

　　39 個部門隱瞞事業和經營收入 8.56 億元；17 個李金華向九屆全國人大常

　　部門未按規定上繳預算收入和預算外資金 7.13 億元； 委會第二十八次會議作關2001 年

　　31 個部門挪用財政資金用於行政經費、基建和對外投於 2001 年 度 中 央 預 算 執

　　資等 4.93 億元。

　　行和其他財政收支的審計

　　工作報告。

　　14 個部門自立項目或超範圍收費 5.22 億元；15源自 20O3 年 6 月 25 日，

　　個部門應繳未繳中央預算收人 3.31 億元；29 個部門李金華向十屆全國人大常

　　未按規定上繳財政專戶資金 18.53 億元；26 個部門委 會 第 三 次 會 議 作 關 於

　　2002 年

　　隱瞞、截留或坐支預算外資金 2.68 億元；25 個部門20O2 年度中央預算執行和

　　決算編報不實，主要是少報收支和結余、少計資產、其他財政收支的審計工作

　　少匯所同單位決算報表等，涉及金額 41 億元。

　　報告

　　7 個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金 9673 萬元；41 個部門擠占挪用財政專源自 2004 年 6 月 23 日，

　　項撥款和其他有專項用途的資金 14.2 億元主要用於李金華向十屆全國人大常

　　建設職工住宅、辦公樓和發放各類補貼。1999 年以來， 委 會 第 十 次 會 議 作 關 於2003 年

　　國家體育總局動用中國奧委會專項資金 1.31 億元．2003 年度中央預算執行和

　　其中用於建設職工住宅小區 1.09 億元，用於發放總其他財政收支的審計工作

　　局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企報告。

　　業 2204 萬元。

　　查出各類違規問題金額 90.6 億元占審計資金總源自 2005 年 6 月 28 日李

　　額的 6％。其中，2003 年至 20O4 年，國家體育總局金華向十屆全國人大常委

　　2004 年

　　決定，由體彩管理中心向所辦的兩家公司支付體彩發會 第 十 六 次 會 議 作 關 於

　　行費，但支付費用超過實際需要，扣除全部成本費用2004 年度中央預算執行和

　　後，兩公司獲利高達 5.58 億元、在對水利部及 7 個其他財政收支的審計工作

　　流域機構和 15 個省區市水利建設資金管理使用情況報告

　　時，查出滯留資金 35 億元，其他違規資金近 14 億元。

　　源自 2006 年 6 月 27 日李

　　中央部門違規違紀資金高達 55.1 億元。包括：

　　金華向十屆全國人大常委

　　9 個部門多報、多領財政資金 1.76 億元，18 個部門2005 年

　　會第二十二次會議作關於

　　擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金 7.02 億2005 年度中央預算執行的

　　元等。

　　審計工作報告。

　　環保總局、煙草局、民航總局 3 個部門多報多領源自 20O7 年 6 月 27 日，

　　財政資金 8489.2 萬元；發改委文化部等 25 個部門所李金華向十屆全國人大常

　　屬的 92 個單位挪用財政資金和其他專項資金等委 會 第 二 十 八 次 會 議 作

　　2006 年

　　27.54 億元。民航總局、信息產業部等 4 個部門所屬2006 年度中央預算執行和

　　的 5 個單位存在未經批準和超標準、超概算建設辦公其他財政收支的審計工作

　　樓、培訓中心等問題，涉及金額 17.39 億元。

　　報告。

　　年覆一年的“審計風暴”，表明政府高層領導與監督部門一直在千方百計地消除財政預算中的腐敗和浪費，但同時也證明，政府的自我監督和職能部門的任務性審查，不能真正解決問題。

　　正如前面所說，在人大對預算的審查監督上，盡管框架和形式早已存在，但是實質效果並不理想。

　　首先，人大和政府關於公共預算存在嚴重的信息不對稱，由於人大財經委和預算工委的專業化水平有限，以及人大代表的非職業化，對預算的“前期審查”往往只能提一些非常籠統的問題，難以觸及實質。在人代會期間，人大代表雖然對預算有許多意見，但是也很難提出針對性的意見，只有在文字表述上找毛病。並且由於很多人大代表本身就是政府官員，如果本組審議沒有重要領導參加，請假、心不在焉的不在少數，很難指望他們提出什麽高質量的問題。

　　特別是自從 2005 年開始在人代會上不再宣讀預算報告，改為書面審議後，人大代表對預算的關注程度明顯下降，也弱化了人大對預算的審查職能。

　　更重要的是，我國在預算的公開、透明方面做的遠遠不夠。雖然新聞對每年的人代會都作了大量報道，但是最後公布的預算報告是非常簡化和模糊的，社會公眾只能看到預算報告，而關鍵的《預算草案》卻無法獲知。可以肯定，如果不把政府開支詳情與財政資源分配狀況向公眾披露，不把政府的自我監督變為社會各界的外部監督，不把職能部門的任務性審查變為廣大民眾基於自身利益所作的持續性追查，政府預算中的種種問題就無法解決。

　　為了更直觀理解公開審議政府預算的重要性，來看一個事例：

　　事例 42（真實）·一次人大會議上的交鋒

　　在廣東省十屆人大二次會議上，省人大代表與省財政廳副廳長鄭振濤發生了一次對話交鋒，針對廣東省部門預算草案，省人大代表提出質疑：

　　問：550 萬發送經費是否太浪費？

　　答：“目前不是所有人都會上網查資料。而且，公報發放是四級發放，面很廣，省、市、縣、鎮都有，並非只有省里，鎮里有關部門都有派送，所以預算才需 500 多萬元。”

　　問：省高院辦公樓和宿舍的維修費 730 萬元，我不明白，省高院的辦公樓剛建好不久， 怎麽會要這麽多錢？

　　答：

　　“維修費 730 萬元是基建大樓收尾款項。這涉及到辦公樓的基建程序，現在還有很 多工程款沒有結算收尾，財廳是集中支付的，不通過法院直接給施工單位，所以給付進度慢 了。”

　　問：廣東省公安廳某些辦證支出高達幾千萬，收了辦證費，怎麽還撥款給辦證費用？

　　答：

　　“收支兩線改革後，部門收取的行政性收費收入按規定全額繳入國庫，相應工本費支出再按規定核撥。”

　　問：公務員及家人補助高達 20 多億？

　　答：

　　“這個項目完全是按照國家財政部的相關政策確定的，這個開支確實比較大，大概占了今年省級政府部門財政支出的 10％。”

　　問： 機關幼兒園竟撥 2000 多萬？

　　答：

　　“主要是因為公務員增加了工資，按照差額補貼的規定，今年幼兒園的開支就有這麽多。這塊將來機構改革會逐步減少，減輕財政負擔。”

　　問：事業編制屢增不減，辦公成本大大提高，為何不控制一下？

　　答：

　　“這部分是人事廳編制的。從去年開始，政府就把原來暗自補助的那塊全部拿來明確補助了，納入預算，所以這塊增加。”

　　……

　　這個事例以小見大1，生動說明了“陽光財政”的重要性。可以想象，如果更多的媒體、學者、民眾參與進來，對政府預算進行深入地研究和追問，那麽，我們所看到的政府開支種類繁多、耗費巨大，很多部門違規使用公共資金，牟取小團體利益等現象，一定會受到巨大的制約，並大大減少。為此，我們建議，全國人民代表大會應把政府收支的基本文件——各級政府的年度預算、決算詳1 來源：《呼籲公共預算》

　　細文本（包括各級政府的《預算草案》和財政部的《國家財政決算》）向全社會公布，具體辦法如下：

　　·每年中央部門及各級政府預算、決算文本編制完成時，即報送國家和各級人民代表大會，由人民代表大會在官方網站上完整公布。

　　·全國人民代表大會及各級人民代表大會召開期間，政府預算文本應在各個新華書店按身份證向願意索取的公民免費發放。

　　·在全國人民代表大會及各級人民代表大會召開期間，舉行專場記者招待會，向參加會議的媒體記者分發政府預算文本，並回答相關問題。

　　·在各級人大常委會下設專門機構，長期受理民眾對政府預算問題的質詢和意見。

　　這些措施，是建立高效廉潔的政府體制的第一步。隨著政府預算文本和相關信息的傳播，將有更多的問題和思路浮現出來，指引進一步的政治體制改革。

　　2008 年 5 月，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式生效。根據這一行政法規，政府預算、決算報告和財政收支數字，以及各類專項資金的管理和使用情況，都屬於縣以上各級政府重點公開的範圍。在這樣的情況下，全國人民代表大會更有理由把政府預算文本公開化的工作付諸實施。

　　2009 年是中華人民共和國建國 60 周年。2010 年即將召開的十一屆全國人民代表大會三次會議是關系中國社會發展變化的一件大事。如果本屆全國人民代表大會能夠采納政府預算文本公開化的構想，把“陽光財政”推進一步，必將為中國的社會和諧與現代化建設作出歷史性的貢獻。

　　第五章 稅制改良

　　過去十年，中國社會出現了一種強烈的反差，一方面，政府的稅收急劇增長。另一方面，政府的公共服務責任，尤其是是能讓民眾直接感受的、直接關系到民眾生計的政府公共服務責任卻在減少。正是這種反差，讓民眾反問：自己交的稅都到哪兒去了？交那麽多稅，值嗎？

　　中國過去十幾年來發生的一個重要變化就是，隨著自由主義理念的傳播，大多數民眾已經具有了程度不等的權利意識。人們已經相信，正當的稅必須是民眾自願授予政府的。這種授予當然是通過民意代表來進行的，因而，很多人呼籲，各級人大、尤其是全國人大及其常委會成為真正代表民意的機構，並承擔起就稅的重大問題進行決策的責任。

　　當下的中國，需要一場稅制改革。這場稅制改革的關鍵是從憲政層面上確立稅的自願性原則，從現實角度看，是落實人大對稅權和預算權的掌控。

　　1. 現行稅制弊端

　　從前面幾章的內容可以看出，中國目前的稅制說不上是合適的稅制，不管是其征稅的理論基礎，還是切實執行的稅法制度，都離現代國家通行的做法相差甚遠，與世界潮流格格不入。從根本上說，當前中國稅制的弊端表現在兩個方面：

　　一是政府單方面強制征稅，且征管方式混亂隨意。

　　稅收法定原則，即稅收必須要經過公民的授權，是現代社會廣泛認同的原則。而中國目前的稅收立法上，經過立法機構制定的法律只有《個人所得稅法》、《企業所得稅法》和《稅收征管法》，其它都是依據人大授權國務院制定的暫行條例來征收，征稅的行政本位突出，沒有國家憲法和法律作為依據，使得稅收的合法性不足。

　　1984 年，根據國務院的建議，全國人大頒布了一道授權國務院擬定有關稅收條例，決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制。依據這一條例，稅法中的實體法部分基本上都是由國務院及其主管行政部門制定的，制定和征收賦稅成為了政府部門幾乎不受控制的權力，而且國務院把這項權力下放給財政部、國家稅務總局、海關甚至省級地方政府，制定出各種犬牙交錯的規章制度。

　　在很多國家，行政首長比如總統或首相、總理，也是由民眾自由而直接地選舉產生的，或者由通過自由而直接選舉產生的下院的多數黨領袖自動擔任，因而，可以推定，這些的行政首長尚能在一定程度上反映民眾的意願。但即便如此，大多數國家也規定，他們無權就重大的稅事進行決定，比如，他們無權決定開征一種新稅。這是議會的專屬權力。在中國，最高行政首長本身不是民眾自由而直接選舉產生的，選舉他的全國人大也不是民眾自由而直接選舉產生，然而，就是這樣的行政首長，卻可以通過頒布條例的方式對民眾開征一種稅。通過如此程序開征的稅，當然只能是政府強加於民眾的義務，而不可能是民眾對政府的授予。

　　政府單方面的強制收稅是不受監督和制約的，除了國家稅務局、地方稅務局、海關和財政系統這些正規的稅務系統以外，其它行政部門也可以自行制定各種條例、發出各種通知、擬定各種規章來收取“暗稅”。無論是稅務系統的正規稅收還是非稅務系統的暗稅，其法規體系都是非常混亂和隨意的。由全國人大及其常委會通過的稅收法律只有區區三部，但由國務院發布的各稅種的“暫行條例”、

　　“實施細則”有數十種，財政部和稅務總局發布的涉稅“細則”、“文件”和“通知”數以百計，中央政府其他部門批準收費的文件和行政法規中的罰款規定數以千計，各省級、副省級政府及其財政、稅務、物價部門發布的涉及稅務和收費的“文件”、

　　“通知”、

　　“批覆”和“函”以及其他各部門發布

　　的批準收費文件數以萬計；還有低層級政府及其職能部門違法越權發布的各種亂收費亂罰款文件等數以十萬、百萬計。

　　由於政府單方面強制制定的稅規合法性不足，權威性不高，民眾對稅收的認可度很低，所以政府無法通過文明的手段確保應征稅款按期入庫，只有動輒以國家暴力相威脅才能收到稅。在實際運作中，稅收征管存在著嚴重的行政指令性特征。稅務機關將稅收指標作為考核稅務機關工作人員的唯一標準，並以此進行稅務官員的升遷提拔，大大助長了稅務機關的行政不作為、濫作為和亂作為作風。稅收工作人員在老百姓心目中，成了人人可憎、毫無人情味的人物。

　　具體表現為以下四個特點：

　　第一，行政性指令+公司化激勵。現在大多地方稅務局都采用了一種商業化的公司運作模式和行政鼓勵模式相結合的稅收管理體制：將稅收額度與個人績效、升遷提拔相結合。既有強烈的行政指令性特征，同時也帶有某種商業化的公司激勵機制。它們有明確的利潤目標——即與上級“敲定”的收入任務，它們有一套“業務員管理體制”——自局長以下，人人都是“包稅人”，且征管績效與“提成”、晉級掛鉤，獎優罰劣，股室連坐，官身榮辱自在其中。

　　第二，“四鐵精神”。所謂“四鐵精神”，即：鐵石心腸、鐵面無私、鐵的手腕、鐵的紀律，被中國稅務系統視為戰無不勝的“葵花寶典”。但這是一些非常可怕的字眼。它透露出了濃厚的“專政”意識——對納稅人深懷敵意、充滿了深深的不信任感、暴露了強烈的征服欲與懲罰欲。所以，我們並不奇怪，在稅務局的工作總結中壓根兒就沒有提到納稅人的權利，也極少提及納稅服務，這正是因為所謂“四鐵精神”的背後邏輯，就是對一切納稅人做“有罪推定”、“刁民推定”。

　　第三，“稅負調整”。所謂“稅負調整”主要是針對“雙定戶”（定期定額納稅戶）的。

　　“雙定戶”一般是中小企業、個體工商戶，他們得不到依法納稅、按率納稅的正常待遇，納稅定額須由征管機構和征管人員自由裁量。動輒調高稅率 10%以上，這說明征管機構對廣大中小企業的征管行為輕率隨意、極端人治主義。

　　第四，“向征收管理要收入，向稽查要收入”。征、管、查三者本應各司其職、相互制衡，征得不合理的、征多了的、管過頭了的、查得沒道理的，應通過內部制衡機制予以糾正。然而，稅務機關僅僅以“要收入”為管和查的唯一目的，那麽，所謂的專項檢查、綜合整治、稅務稽查也就很難避免加重征收、重覆征收、野蠻征收、暴力征收的情況出現，必然對納稅人造成巨大的困擾。

　　征管機構竟以“要收入”為榮，這說明他們的征管觀念是何等的悖謬。

　　在這種單一的強調稅收征收指標的制度體系下，中國的稅務機關都將加大稅收征繳力度作為工作的重中之重。而所謂“加大征管力度”，無非是以下幾種手段：

　　1．層層設防、步步設卡。顛三倒四地發文件、下通知，讓納稅人填更多的表、蓋更多的章、簽更多的字、跑更多的路、受更多的氣、接受更多的審查、花費更多的人力物力。

　　2．歧視性分類、敵視性政策。將納稅人分成三六九等，諸如 A 類 B 類 C類、“規模以上”與“規模以下”、“一般納稅人”與“小規模納稅人”、普通戶與“雙定戶”等等。這樣的歧視性分類不可小看，它實際上意味著對稅法、稅則、稅率的越權修改，不同類別的納稅人必須按照完全不同的稅率和大不相同的納稅方式繳稅。比如，對“小規模納稅人”來說，增值稅扭曲成了銷售稅，對“雙定戶”來說，營業稅扭曲成了人頭稅。由此，既擴張了征管機關的自由裁量權、滋長了稅務腐敗，又扭曲了稅制、造成了納稅人之間稅負相差懸殊。

　　有時候，納稅人為了保留其原定的類別不降級，甚至於不得不按照征管人員的授意而做假帳多報稅。

　　3．專項行動、聯合整治。這是一種“運動”式的征管方式，通常由多個政府部門聯合出擊，呼呼啦啦、浩浩蕩蕩，人哭鬼叫、驚天動地，有如鬼子進村一般。比如什麽“打擊偷逃養路費專項行動”、“收繳黑摩的專項行動”、

　　“圖

　　書音像市場集中整治”、“掃黃打非月”之類。此類“運動”簡單粗暴、令人生畏，說明政府一味迷信專政手段，疏於日常管理和制度建設。除了積累社會矛盾之外，這類“運動”得不到任何積極的效果。

　　4．突擊性檢查、報覆性執法。這是各部門對於“重點戶”、“釘子戶”們“加大征管力度”所常用的招數。一旦某個納稅人得罪了“有關部門”，就有可能被從此打入另冊，受到報覆性、懲罰性的超額征管。

　　中國稅收征管體制存在的這些弊端，導致了嚴重的後果：第一，政府的征收成本特別高昂，達到了西方國家平均水平的 10 倍左右；第二，稅收的額外負擔很高，對企業、納稅人造成了極大的困擾。在稅收征管大軍防不勝防的無窮騷擾之下，大多數企業窮於應付、疲於奔命，為了維持正常經營而不得不普遍采取消極抵制的方式與政府周旋；第三，暴力執法式征管和變相征管等政府不良行為嚴重惡化了官民關系和社會秩序，對政府的形象造成了難以彌補的巨大損害。

　　從根本上來說，中國稅制已落後於經濟和社會的發展程度，已經逐漸成為中國進一步發展的障礙。不經納稅人同意，政府單方面制定稅收種類和稅收標準，並強制征收，而且不向公眾提供對於稅收的申訴和抗辯渠道，是目前中國稅制最核心的問題，也是所有其他稅收問題產生的根源。

　　除了征稅的問題，另一方面，在稅的使用上，沒有建立真正的預算制度與審計制度。

　　政府單方面強制征稅損害了公民稅權，而政府不經公民同意開支稅款，則是對公民稅權的二次損害。雖然根據《預算法》，政府預算必須經人大審查和批準，但卻沒有相應的程序安排和制度設計，使得人大成為“只批不審”，絲毫不能履行預算審批權。

　　從預算審批的具體過程來看，我國的預算年度是從每年的 1 月 1 日起到當年的 12 月 31 日止，國務院每年 11 月 10 向省級政府和中央各部門下達編制年度預算草案的指示，中央各部門與省級財政部門在 1 月 10 日前匯總預算草案並報財政部。從法律上講，只有經過人大批準的預算才具有法律效力，而我國預算年度開始後，政府部門的預算草案還仍在編寫之中，我國全國人大一般在3 月召開，省級人大一般在 1 月或 2 月召開，這樣，即使人大批準了年度預算方案，預算執行也差不多過了三四個月了。全國人大召開的時間一般在十天左右，真正用於審查預算草案的時候則只二三天，地方人大開會時間則更短，在這麽短的時間內，要對數萬億資金的巨額預算進行審查，即使每個人大代表都有三頭六臂，也不可能完成任務，何況這些代表中真正具有專業審查能力的人並不多，人大也從來沒有對財政預算展開過公共辯論，也沒有人大代表對具體的政府開支進行質詢，所有預算審批的活動都只流於形式，沒有任何實質意義。

　　我國人大預算審批的是政府的預算報告，並非政府預算本身，其突出缺陷就是簡陋。美國聯邦政府每年提交國會的年度預算及相關文件多達 8000 多頁，詳實而具體，而我國很多地方的預算草案只有十幾頁紙，僅有類級科目 100 多條，內容粗糙，透明度低，在所列的資金中，還有相當大比例的“其它開支”

　　連一句說明也沒有，人大代表根本無法接觸這些具體的數字，甚至連一些部門究竟有多少編制、需要多少經費也無從知曉。不僅政府提供的預算信息非常簡陋，在會議程序上，預算審批也極不嚴肅，2005 年以前，財政部還會在會上對預算方案作一個簡短的口頭報告介紹預算方案，而從 2005 年開始，竟然以“提高會議效率、精簡會議程序”為由取消了口頭宣讀程序。在會議上，人大代表收到的預算方案只有十多頁紙，人大代表就憑這十多頁紙的不完整的信息來判斷中央政府一年數萬億財政開支是否合理，那是不可能的。

　　國際貨幣基金組織（IMF）專門為發展中國家和轉軌國家制定的最低標準及其實施要求作參照系，上海財經大學蔣洪教授參照這一框架，對中國預算信息披露做了一個簡單而非全面的評價（如下頁表）：

　　中國預算信息披露與 IMF 最低標準要求的差距一般原則

　　基本要求

　　中國現狀

　　預算文件和其他財政報告中包含預算外活動

　　不符合

　　中央政府或有負債報表與預算文件一起公開

　　不符合

　　中央政府稅收支出報表與預算文件一起公開

　　不符合

　　中央政府準財政活動報表與預算文件一起公開

　　不符合

　　公 眾 獲 得 信 息 的

　　中央政府債務規模和構成信息

　　不符合

　　難易程度

　　中央政府金融資產規模和構成信息

　　不符合

　　提供匯總的財政狀況和廣義政府合並的財政報告不符合

　　提供與年度預算信息可比的前兩個財年的預算執行結不符合

　　果和後兩年主要預算總量的預測

　　就及時公布信息做出承諾

　　不符合

　　預算中包含經濟/職能/行政分類依據

　　部分符合

　　預算年度中實行的新政策

　　基本符合

　　提供中期預算框架

　　部分符合

　　預 算 編 制 、 執 行

　　提供財政風險聲明

　　不符合

　　和報告的公開

　　預算使用的主要假設：財政規則、會計基礎、數據標準不符合

　　等

　　預算文件中包含中期宏觀經濟和財政預測

　　不符合

　　對真實性的擔保

　　就財政數據的質量提供具體保證

　　不符合

　　因為我國的預算制度流於形式，注定了政府開支必然是腐敗橫行，問題重重。於是審計制度就顯得格外重要。2003 年，前任審計長李金長向全國人大常委會匯報的審計報告在網上全文公布，由此揭開了我國“審計風暴”的序幕。

　　自 2003 年至今，每年都要刮幾場“審計風暴”，凡是審計過的款項，幾乎沒有不存在問題的，揭露出來的大量違規違法現象讓人觸目驚心。每次“風暴”過後，政府部門都承諾整改，對相關責任人進行處理，但這絲毫不能遏制稅款使用中的腐敗。幾場“風暴”過後，問題依舊，公眾也開始“審美疲勞”，對審計出來的問題慢慢地麻木，對政府改良資金管理的期望也不如從前強烈。

　　在“審計風暴”無能為力的背後，我們應該看到這個審計制度本身的缺陷。

　　我國的審計是行政型審計，審計部門是政府的一個下屬機構，是政府自己審自己，獨立性非常差。一般說來，審計部門必須對所有預算單位進行全面審計，審計結果向社會公開，但我國的審計部門在體制實行雙重領導，在行政上隸屬於本級政府行政首長領導，業務上受上級審計部門領導，審計哪些部門，審計如何進行，審計結果如何處理，都由政府自己決定，審計的結果如何往往取決於領導的意志，並沒有制度化，領導關心什麽，審計部門就審計什麽，因為審計部門自身也是政府部門之一，與其它政府部門總存在著千絲萬縷的關系，審計過程難免受各部門幹擾。

　　行政審計的另一缺陷就是對審計出來問題只能追究行政責任，不能直接追究法律責任。每次審計風暴之後，存在問題的部門都只是被要求整改，對相關責任人進行行政處分，並不能防止下次不再出現類似問題。

　　因為是行政型審計，審計結果只對政府首長負責，不是對納稅人負責，所以，審計結果的處理也顯得非常隨意。1995 年元旦開始實施的《審計法》，其中第 36 條規定，除涉及國家秘密和被審計單位商業秘密外，“審計機關可以向

　　政府有關部門或者向社會公布審計結果”，這里采用的是“可以”的表述，而不是“必須”的表述，這意味著審計結果公開的責任是可以任意自由裁量的。

　　事實上，在 2003 年以前的審計報告更像一份內部情況通報，其內容的傳播僅限於高層，揭露的問題及問題的處理都繞開了公眾。

　　年覆一年的“審計風暴”本身就表明，不把政府的自我監督變為社會各界的外部監督，不把職能部門的任務性審查變為廣大民眾基於自身利益所作的持續性追查，政府預算中的種種問題就無法解決。

　　歷史上，因為稅制的嚴重弊端，最終引發了重大社會危機乃至社會動亂的事例屢見不鮮。政府收支是所有政治制度的關鍵和基礎因素之一。所以，中國需要一場徹底的稅制變革。能否建立起現代意義上的公共財政體系，決定著中國社會的前途和命運。

　　2. 改革的方向和瓶頸

　　憲政主義的稅制在西方國家已有數百年的實踐。經驗顯示，這種稅制相對於人類已經實踐過的任何其他稅制來說都要優良。

　　中國稅制的未來就在於走向稅收法定原則。這“法”是立法機構通過的法律，不包括最高行政機關所頒布的行政法規。一個憲政主義的憲法必須規定，由最接近人民、最能全面地反映各個群體民眾之意願的機構，來決定稅的問題和年度預算。這個機構當然是人民直接而自由地選舉產生的代議機構，即現代立法機構，它是稅的決策機構，規定政府使用稅款的基本原則；其次，決定關於稅的重大事務，包括宏觀稅負總水平的確定——這一水平未必需要是精確的，但人民直接選舉的立法機構必須時刻盯住人民的納稅意願；第三，在此水平下，確定具體的稅種結構；第四，再決定各稅種的稅率，等等。

　　具體而言，稅的法定性就是要從“行政主導征稅權”到“立法主導征稅權”，從“柔性預算”到“剛性預算”，從“行政型”審計到“立法型”審計。

　　第一，我國人大享有的租稅立法權長期處於虛置狀態，這種“立法不作為”

　　的嚴重違憲導致了我國目前稅權被行政機關嚴重濫用。導致這一混亂局面的原因於 1984 年 9 月 18 日全國人大常委會通過的《關於授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》，根據這一決定，全國人大常委會“決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行……”這就是國務院享有“委任立法”和“授權立法”

　　的唯一依據。但按照法理，授權立法必須有授權法，授權法是授權立法的必要條件，目前的這一項“授權立法”卻是在沒有授權法的情況下實現的。而且我國目前現行的憲法規定屬於基本法律的範疇應由全國人大制定，其常設機構只能對基本法律進行“補充、修改和解釋”，即使這樣，那麽，一個不具備完全賦稅立法權的機構有什麽資格將該項立法事務“委任”給第三方行使？全國人大常委會的“授權立法”本身就是違憲的，應屬無效。全國人大收回“征稅立法權”是法律的應有之義，也是必然趨勢。

　　第二，全國人大常委會應該成為國家財政預算的常設機構，在財政收入方面，應將預算外收入等“暗稅”通過“費改稅”轉化為稅收收入，納入人大的預算控制之內，提高稅收收入在國家財政收入的比例。還應該改革預算年限，我國目前的預算年限是從公歷 1 月 1 日至 12 月 31 日，這種規定與全國人大每年 3 月份召開的憲法慣例不相吻合，使政府預算的編制與執行與人大審批預算的時間不銜接，預算的效力與權威性大打折扣，影響了預算法案作為法律的時效性和嚴肅性。必須延長預算審批時間，制定和審議預算應成為人大最重要的日常工作。

　　第三，依據《利馬宣言》改革國家審計制度，把國家審計從行政機構中獨立出來，歸屬人大，增強審計機構的獨立性，審計機關的領導均由人大選舉產生，使審計機關在人權、事權和財權上獨立，對政府部門及其下屬單位的每一筆開支進行全面審計，既審計稅款使用的合法性，也審計稅款使用的效率，並對審計出來的問題追究法律責任。

　　應該說，我們的政府也意識到了變革的必要性，明確提出了建設公共財政、“陽光財政”的目標。一些地方政府和人大在改革稅制和強化財政監督的實踐，大膽邁出腳步，取得了令人欣慰的效果。

　　事例 43（真實）·溫嶺市新河鎮的“參與式預算”

　　始於 2005 年的浙江省溫嶺市新河鎮“參與式預算”，是把民主懇談引入鎮人大對財政預算的審查和監督，促進基層人大和人大代表依法履行自己權力的基層公共預算改革。

　　在“參與式預算”中，人大代表和普通民眾可以在鎮人代會上參與政府預算的審查，他們對政府的“花錢計劃”發表意見並可能促成政府預算的調整。這項改革將協商民主與預算審查結合起來，在國內首開先河。

　　溫嶺市實施的“參與式預算”，運作模式算得上嚴謹和嚴肅，基本能做到“沒有代表公共利益的預算修正案沒有通過”，尤其今年辯論會代表們和政府互動“火藥味十足”，出現代表臨時退會抗議的行為……到今年 2 月，發端於浙江省溫嶺市新河鎮的“參與式預算”改革，在溫嶺市的另 4 個鄉鎮得以推廣，“參與式預算”在逐步升級。

　　僅從稅文化的角度看，發生在溫嶺市鎮人代會上的財政預算協商會議，類似於中世紀歐洲剛起步的等級會議，一方面這是政府和民眾推進民主保障納稅人權利的好事，另一方面，從範圍和內容上看，還遠不夠全面、不夠成熟。

　　溫嶺的“參與式預算”主要推動來自政府，準確點說是來自溫嶺市及浙江省一些有改革志向、有政治抱負和有擔當精神的領導群體。他們在自己的管轄區推動“參與式預算”也是遇到重重障礙，運作了 5 年的“參與式預算”普及不大，宣傳有限。

　　無論如何，由溫嶺市政府和官員帶動的“參與式預算”已經實施了 5年，對民主政治、公民權利、納稅人權利具有積極意義。

　　事例 44（真實）·廣東省人大預算監督室推動的部門預算改革12003 年，在廣東省人大預算監督室的推動下，部門預算改革首次全面鋪開，全省共有 102 個省級部門向人大提交了預算報告，並且所有的報告都詳細到每一個具體的項目，在開支流向中列到了“項”級科目；預算編制內容還采用了簡單明了的表格形式，是什麽項目，要用多少錢，均一一列出，後面還附上一個簡單的說明。所以，廣東省政府提交的預算草案也從原先的幾頁紙一改而為足有 3 厘米厚、重 1 公斤以上、605 頁的《廣東省 2003 年省級部門預算單位預算表》，其預算總金額更是高達 220 億元人民幣。

　　到了 2004 年，被提交給人大審議的省級部門增加到 115 個，在預算報告中，每個部門的預算草案中都增加了一份文字說明，內容包括部門的機構設置、部門職能、人員構成、收入預算說明、支出預算說明等，政府預1 本案例和相關內容摘編自《呼籲公共預算》：“預算初審機構的雙重角色”

　　算的公開性與透明性進一步加強。

　　從 2005 年開始，部門預算改革中引入了新的衡量指標，廣東省預算監督室已經從追求“陽光財政”轉為重視“績效評價”，即從之前要求財政預算公開、透明，到重視財政資金的使用績效的轉變，這意味著預算監督的進一步發展。

　　努力不止於此。廣東省預算監督室還連續三年在省人大會議期間為與會的代表提供當年的部門預算表，據預算監督室黃平主任介紹，這種做法在全國省級人大中尚屬首創，它大大方便了代表查詢了解相關部門的預算情況；在 2005 年，預算監督室進一步完善這一做法，它與省財政廳合作，於人代會期間在會場設立了一個部門預算的電腦查詢系統，通過這個系統，與會代表們無須再像以往那樣，翻看一堆厚厚的資料，只要在這個系統上輸入自己想要查詢的政府部門的名字，就可以一目了然，給代表們的工作帶來了更大的便利。

　　隨著預算編制內容的不斷細化、範圍的不斷擴大，省政府財政的透明度也隨之越來越大，對此廣東省人大代表王澤華感觸頗深，“這兩年來政府

　　預算的透明度大大提高了”。預算透明度的提高，有助於代表發現預算中存在的問題，從而有針對性地提出質疑，在 2004 年接受媒體采訪時，幾乎見證了廣東人大政治體制改革實踐全歷程的 5 屆人大代表林才俊談到，“預算

　　細化兩年來，代表們發現問題不少。”

　　在上述事例中，廣東省預算監督室成立後，在推動部門預算改革、促進政府預算公開方面扮演著關鍵的角色，人大代表的預算審議能力也獲得了改善。

　　不過與此同時，預算監督室身負的擔子也加大了，即預算初審工作變得繁重異常。這是因為，人大代表一則由於待審議案多而會期又短，分配在審議預算草案上的時間顯得相當有限；其次，人大代表在日益公開透明的預算草案面前仍然是“知其然而不知其所以然”，如果沒有預算監督室此類機構的初審準備，則審議質量依舊是不能令人滿意的。

　　在監督室需要承擔的初審工作增多的情況下，預算監督室的設置標準並沒有得到相應的改革。到 2005 年，預算監督室仍然是人大財經委員會下屬的一個工作機構，並且僅有 5 個編制，在應對由細編預算帶來的更多的初審工作時總是顯得捉襟見肘，其有效初審預算的可能性也越來越低。

　　預算監督室提出的解決方法是：通過擴編等方式把預算監督室改造為能夠給人大審議預算提供必要輔助的技術性工作委員會。但成立預算工作委員會的申請如石沈大海，杳無音信。

　　難道廣東省人大及其常委會並無意擴編預算監督室或成立預算工作委員會嗎？預算監督室的主任表示，“這需要領導的同意”——這里的“領導”，不單指人大常委會的領導，更主要指的是廣東省委領導。因為，同級黨委才是人大常委會機構編制設立標準的最終決定力量；人大常委會的機構編制權力，掌握在廣東省委控制下的省機構與編制委員辦公室手中。這也就意味著，無論是設置新的機構（比如預算工作委員會），還是增加各個機構的編制（比如增加預算監督室的編制），人大常委會都需要向該機構打報告，人大及其常委會自身並沒有多少自主權。

　　通過省機構與編制委員會辦公室，廣東省委能夠直接控制預算監督室的編制數量，甚至可以給人大常委會成立預算工作委員會設置障礙。不過，為使黨的意志能夠在預算審議機構中得到貫徹，廣東省委還有更根本的方式：其一，在人大常委會中設立黨組，充分發揮常委會黨組的核心領導作用；其二，以黨紀來約束人大中的黨員代表，使其在人大中貫徹黨的意志；其三，通過“推薦幹部”的方式來獲得關鍵職位上的人事任免權，從而影響人大及其常委會的決策走向。

　　幹部任命權是黨實現對非黨機構領導的重要方式。為協調黨的幹部任命權與同級人民代表大會的人事選舉任免權之間的沖突，黨主要通過向人大推薦關鍵職位幹部人選的形式介入人大這一權力領域，並在事實上控制了這些職位上的任免權力。廣東省委於 2005 年 10 月 31 日頒布的《中共廣東省委關於進一步加強人大工作的意見》中把這一原則表述如下：

　　各級黨委要認真貫徹《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和《公務員法》，堅持黨管幹部原則與人大依法行使選舉任免權的統一，實現黨內工作程序與人大及其常委會法定工作程序的有機結合。黨委向人民代表大會或者人大常委會推薦需要由人民代表大會或者人大常委會選舉、任命、決定任命的領導幹部人選，應當事先向人民代表大會臨時黨組織或者人大常委會黨組和人大常委會組成人員中的黨員介紹黨委的推薦意見。人民代表大會的臨時黨組織、人大常委會黨組和人大常委會組成人員中的黨員及人大代表中的黨員，應當認真貫徹黨委推薦意見，帶頭依法辦事，正確履行職責。

　　在實踐中，廣東省委努力實踐著這一原則，舉個例子來說，在省十屆人大三次會議期間，部分人大常委會的組成人員進行改選，其中包括人大常委會主任一職（原主任盧鐘鶴在該次會議中提出辭職），為此，大會舉行主席團第三次會議確認相關職位候選人名單，而主席團召開的這次會議的第一個議程就是“聽取中共廣東省委負責人關於提名省十屆人大常委會部分組成人員候選人人選名單的說明，通過候選人人選名單草案，提交各代表團醞釀”。從中可知，廣東省委實際上控制了人大常委會中的大多數關鍵職位。

　　黨組制度是實現黨的領導的重要制度之一，黨組在黨與非黨機構之間架起一座聯結橋梁，黨的意志通過黨組能夠順利地傳達到非黨機構中並得到貫徹。

　　廣東省人大常委會黨組的存在就起到了聯結省委與人大及其常委會的作用，使黨在人大及其常委會的運作過程中發揮著重大的影響。為此，廣東省委一直都非常重視人大常委會的黨組建設工作，在《中共廣東省委關於進一步加強人大工作的意見》中，省委進一步對常委會黨組的角色與核心領導作用進行確認：

　　各級人大常委會黨組是同級黨委的派出機構，受同級黨委領導，對同級黨委負責。各級黨委要高度重視發揮人大及其常委會黨組織的領導協作作用，通過黨組織的活動和黨員的模範帶頭作用，保證把黨的主張和意圖貫徹到人大工作之中。人大常委會黨組要建立健全黨組工作規程，落實黨委重大決策的工作責任制和人大工作重大事項向黨委請示和報告制度。人民代表大會會議的召開，人大常委會會議的議程安排，人大常委會的年度工作要點，人大及其常委會的立法計劃，地方性法規的制定，重大事項和依法監督、人事任免等工作中重大問題的決定，對憲法和法律未作規定的有關工作的探索和試點等，由人大常委會黨組向同級黨委請示或報告後，再進入法定程序。人大常委會黨組要通過黨內組織生活，統一黨員的認識，使黨員在履行法定職責中自覺遵守黨的紀律；要及時傳達黨委重要會議及文件精神，保證黨委的決策和重大部署得到貫徹落實。

　　不僅如此，根據民主集中制原則，人大中的黨員代表必須嚴格服從同級黨委的領導，在人大中實現黨的意志。廣東省 2005 年上任的人大常委會主任在一次省人大工作會議上的發言中，就對人大中的黨員提出了殷切的希望與要求：

　　省人大及其常委會中的中共黨員，必須認識到自己是受黨的委托到國家權力機關工作的；要牢固樹立黨的觀念，在履行法定職責中，自覺堅持黨的領導，服從黨的領導，維護黨的領導，始終把自己置於黨的組織之中和黨的領導之下，堅決貫徹執行黨組織作出的決議和決定，保證黨的主張經過法定程序成為國家意志，保證黨委推薦的人選成為國家機關的工作人員。

　　由此，不難理解，廣東省委在有關預算初審機構的問題中扮演決定性的角色。無論是 2002 年廣東省財經預算監督室的成立，後來有關成立預算工作委員會或擴編預算監督室的要求與主張遭到擱淺的命運，一切都取決於廣東省委在這些問題上的態度。

　　總的來說，中國是個社會主義政黨領導的國家，政黨國家所特有的結構性特征也適用於預算審議機構。具體而言，黨通過幹部任命權、設立人大常委會黨組和黨員的紀律等方式，在黨的系統與人大系統之間成功地搭起交叉依附連線，從而在人大系統中獲得了強大的制度化權力。同時以兩個機構的面目示人，這一事實使得中國預算審議機構的角色變得相當尷尬、緊張，它的運作也勢必受到很大的影響

　　中國預算審議機構要想走出當下的困境，從而能夠有效地行使職能，就必須克服其雙重角色之間的緊張與尷尬，這就意味著，我們需要在預算審議機構的“憲政角色”與“政黨國家角色”之間尋求一個契合點，而這一過程將是十分漫長與困難的。下一節的內容，將討論這一問題。

　　3. 落實人大預算權1

　　如前所說，預算審查和監督權是憲法賦予各級人大的權力。部門預算改革以來，人大的預算監督權得到了加強。但總的說來，各級人大對於政府預算的監督與預算民主的要求相比，仍然還有很大的距離。在絕大部分地方，人大在預算編制過程中進行的審查，實際只是一種形式上的審查或者程序性審查，而不是實質性的審查，在預算執行中的監督也是一種“追認式”的監督，而不是“懲罰性”的監督。為了有效地適應社會轉型的現實，增強政權的合法性，中國必須逐步推進以人大預算監督為核心的新型稅制，在現有政治框架不變的前提下，作以下努力：

　　首先，在正式制度的層面合理地構建人大與執政黨的關系。

　　黨的領導是中國政治體制的一個基本原則。在確保這一原則的同時，可以設計多種制度安排。目前，很多地方的預算工作程序是這樣設計的：財政部門制定預算草案——政府常務會議研究——黨委常委會討論決定——政府提請人大會審議——人大會通過。這一工作程序存在的問題是：第一，在預算提交人大前，黨委已經同意了，而且人大常委會主任一般都參加黨委常委會會議，1 摘編自《中國公共預算改革：理性化與民主化》：“預算民主：中國預算改革的政治基礎”

　　因此，對於黨委已經同意的預算，由於害怕被說不與黨委保持一致，黨員委員和代表一般都不會發表不同意見。第二，當人大常委會委員和人大代表發現某些預算支出存在問題，並向政府提出時，政府有時會以黨委常委會會議已經同意為由，拒絕修改預算。可見，這種預算程序實際上妨礙了人大預算權的行使。

　　其實，完全可以設計其他的預算工作程序，使得預算過程既能夠落實黨的領導，又能夠充分發揮人大的監督職能。例如，政府常務會議通過的預算草案，在進黨委常委會討論之前，先送人大常委會初審，政府將人大常委會的意見吸收進草案後，再送黨委常委會討論，之後再正式進人大會議審查。這樣不僅可以在一定程度上解決上述兩個問題，而且可以減少黨一人大一政府之間的矛盾。

　　同時，預算民主的發展還必須規範人大常委會中的黨組的行為。黨章規定，在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中成立黨組，其成員由該機關中擔任負責工作的黨員組成。黨組的成員不是由黨員代表大會選舉產生，而是由批準黨組成立的黨委指定，並接受其領導。人大常委會中的黨組，是聯結黨與人大的樞紐，黨對人大的影響和控制，經常是通過人大常委會中的黨組這一內部的、非正式的渠道來實現的。從目前的趨勢看，黨組的地位和作用仍在提升。因此，要使得人大常委會的預算初審能夠是實質性的預算審查，必須考慮如何規範人大常委會中黨組的行為，並用正式的制度來取代目前這種非正式制度。

　　另外，以人大預算監督為核心的預算民主，還必須解決官員代表在人大代表中比重過大的問題。目前，在人大代表的構成中，官員代表占有相當大的比例，而這些官員代表絕大多數都是黨員。這給預算民主帶來了一些問題。因為預算民主意味著人大代表代表人民來審議政府提交的預算，而政府預算是以部門為基礎進行編制的。如果人大代表中行政官員的比重過大，人大預算監督的能力就會受到削弱。因為相當多的官員代表實際上就是政府各個部門的負責人，讓他們自己來決定是否同意自己部門的預算，很難不出問題。

　　其次，構建一個職業性的專職的人大代表群體。

　　目前，我國的人大代表都不是專職的，他們在擔任人大代表的同時還在各行各業就業。他們沒有從人大領取工資，在人大沒有專門的辦公室，除了每年開會的費用之外，沒有專門的工作經費，也沒有助手。這種業余性使得人大代表沒有充足的動機和能力履行人大代表的職責，而且使得他們對自己作為人大代表的角色出現“錯位”的理解。相當多的人大代表都不喜歡開會，開會太多在他們看來會影響他們的“工作”，即他們在各自行業擔任的工作。例如，由於人大代表抱怨會期太長，一些地方的人大會議壓縮了會期，取消了宣讀預算報告和計劃發展報告的程序。對此，某些人大代表非常欣賞，表示：“這樣可以節省時間，不會耽誤在單位的工作”。這表明，在人大代表看來，單位的工作是主業，而當人大代表則是副業。造成這種錯位理解，並不是人大代表本身的問題，而是這種“非專職化”的人大代表制度造成的。因此，需要改變這種制度，實行人大代表專職化。

　　人大代表專職化意味著必須由人大向人大代表支付工資，而且，這種工資不得低於本級政府官員的工資水平。同時，還需要在人大為人大代表設置專門的辦公室，配備充足的工作經費，並為他們雇傭研究助手。只有這樣，人大代表才能逐漸發展出監督包括政府預算在內的政府行為的動機與能力。目前，一種流行的說法是，人大代表的素質不高，看不懂政府預算的專業性信息。這種看似有理的說法是不通的。因為，目前中國政府編制的預算采用的是一種“分行列支”的預算格式。這是一種最簡單的預算格式，只要有高中以上文化程度的人都可以看懂，而且看不懂可以讓政府解釋。實際上，問題的關鍵不在於看得懂看不懂，而是有沒有充足的動機和時間去看的問題。在“非專職化”的人大代表制度下，人大代表進行預算監督的動機和時間都是非常有限的。

　　不過，實行人大代表專職化需要同時減少人大代表的規模。目前，由於實行一種階層代表性的人大代表制區，每個階層都要有代表，因此，人大代表的規模過於龐大。實行專職化後，每個人大代表都要支付工資，配備辦公條件，這意味著一大筆財政支出。因此，如果人大代表規模過大，會給財政帶來比較大的壓力。當然，削減人大代表的規模必然會帶來一個問題，即人大代表對社會的代表性是否會降低？實際上，人大代表的代表性不一定需要用階層代表的方式來實現。根本而言，解決代表性的出路是實行競爭性選舉。從競爭性選舉中產生的人大代表，無論他們來自哪個階層，都會認真對待選民的意願。如此，代表性的問題就可以解決。

　　第三，完善預算監督立法。

　　人大的預算監督需要依法進行。目前，關於人大預算審批和監督的法律制度仍不完備，使得各級人大及其常委會難以有效地行使職權。憲法和地方組織法對於地方人大及其常委會審批和監督預算，只做了原則性的規定，對許多重要的問題都沒有相配套的法律規定，如審批和監督的範圍、主要內容、實施程序、操作方法、機構設置、人員和經費等。1994 年的《預算法》在許多方面都不成熟，國務院制定的實施條例的操作性也不強。例如，預算法規定，人大常委會對預算草案的主要內容進行初審，但沒有規定什麽是主要內容，什麽不是主要內容；由誰進行這種判斷。而且，也沒有具體規定初審的程序、方式，初審結果如何處理。另外，雖然預算法規定，在預算執行中因特殊情況需要增加收入和減少支出（即進行預算調整）時，人大有權監督政府的預算調整，卻沒有進一步明確定義“特殊情況”的內容，也沒有明確說明，哪些特殊情況需要通過預算調整來解決，哪些需要動用特殊用途的預備費來解決。最後，關於預算調整，預算法規定，只有當預算調整後預算仍然不平衡時，才需要報人大常委會審批，而沒有規定預算調整後達到平衡是否還需要人大審批。這就為政府在人大監督之外進行預算調整創造了機會。例如，在年初編制收入預算時留有余地，執行中盡量多收，從而形成一部分政府可以自由支配的資金，從而使得人大對於預算調整的審批形同虛設。

　　隨著全國人大制定預算監督條例，目前有近 30 個省、區、市人大常委會通過了有關人大預算監督的條例，這些條例在一定程度上彌補了我國預算中存在的嚴重問題，但離預算民主的要求仍有很大的差距。例如，對超收收入使用的審查監督、對預算外資金使用的監督、編制綜合預算、對違法行為的檢舉和控告、就重大問題舉行聽證會以及人大代表是否可以提出預算修正案等，絕大部分地方的預算監督條例都沒有涉及。至於其他對於人大的審查與監督至關重要的事項，例如，初審方式及其意見反饋方式等，過半數（或近半數）的省份都沒有作出規定。這就使得人大在審查和監督政府預算時，缺乏相應的法律依據，從而難以有效地進行預算監督。因此，為了進一步推進預算民主，有必要在修訂預算法的過程中，全面和詳細地規定人大預算審查和監督的各個方面，同時，進一步完善各省目前制定的預算審查監督條例。

　　第四，改善各級人大及常委會在預算監督方面的組織能力。

　　目前，由於組織體制與人員和經費方面的限制，各級人大及人大常委會缺乏能力進行有效的預算審查和監督。在組織體制上，絕大部分地方人大近年來設置的預算監督辦公室或者預算監督委員會，都只是人大財經委員會下屬的一個工作機構，級別太低，無法真正有效地進行預算審查和監督。同時，這些預算監督機構的編制和經費，都控制在同級黨委或者政府手中。事實上，人大常委會各個部門的編制，一般都是由省機構與編制委員會辦公室控制的。在很多情況下，該機構既是黨委的一個工作機構，又是政府的一個職能部門。有些地方是與省人事廳合署辦公，有些地方是單獨辦公。該機構直接隸屬於一個由高層官員組成的機構與編制委員會。人大常委會需要設置新的機構，比如預算審查機構，需要增加各個部門（包括預算審查機構）的編制時，必須先向這個實際上是由省委和省政府控制的辦公室打報告。這使得人大的預算審查機構能夠獲得的編制非常少。許多省人大常委會預算監督室或者類似機構的編制一般都是 5 個。然而，目前的部門預算改革要求政府各個部門細編預算，預算編制得越詳細，這些預算審查機構有效審查預算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的經費也是由黨委和政府財政部門控制的。這也使得人大及其常委會無法有效地審查和監督政府預算。

　　為了推進預算民主，必須提高這些預算審查機構在人大內部的級別，至少應該和人大財經委平行，或者直接將人大財經委員會改建為預算委員會或撥款委員會。在組建預算委員會或者撥款委員會時，應該在人大內部將撥款權集中到該撥款委員會，也就是說，不能在人大內部分散撥款權。其他的政策委員會（例如農業委員會等），可以在各自的專業領域協助預算委員會審查政府的具體政策的合理性，尤其是該政策是否需要，但是，它們不能有撥款權。此外，應該賦予人大在確定自身編制與經費上一定的自主權。其實，人大要設什麽機構，雇傭多少人，需要多少經費，都應該是人大的權力，應該由人大代表來決定，而不應該完全由黨委和政府來決定。最後，應該在人大內設置隸屬於人大的審計部門或者將現有的審計部門從政府劃歸人大。

　　在當下中國，黨對國家的領導是政治體制的一個基本原則。黨在追求統治合法性的歷史中所表現出來的靈活性與現實主義態度告訴我們，它會付出努力來應對社會對公共財政和預算民主的強烈訴求。而加強和落實人大對政府預算的審查和監督，將是實現公共財政與預算民主的一條重要的、切實可行的道路。

　　4. 中央地方稅收關系辨析

　　中國是一個大國，人口眾多，地域遼闊。在這種類型的國家，地方和中央之間的關系是核心的政治問題之一。在一個國家的稅收體制中，中央與地方的關系是一個非常重要的內容。其核心是中央和地方政府間的財權和事權的關系，實質是誰掌握多少錢，誰做多少事。掌握的錢是財力，支配這些財力的控制權就是財權，做事就是事權。在特定含義上，事權反映的各級政府管理職能的劃分，突出的是行政隸屬關系，包括政府管理行政事業、經濟管理、社會發展和社會服務等方面的權利和義務。財權是指在法律允許下，各級政府負責籌集和支配收入的財政權力，主要包括稅權、收費權及發債權。

　　中國目前的中央與地方財權、事權關系，是 1994 年分稅制改革定下來的。

　　這次分稅制改革的基本內容，包括以下三個方面：

　　第一、對中央和地方政府的事權確定了相應的財政支出範圍：中央財政支出主要包括中央統管的基本建設投資，中央直屬國有企業的技術改造和新產品試制費、地質勘探費等，國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費和文化、教育、衛生等各項事業費支出，以及應由中央負擔的國內外債務的還本付息支出；地方財政支出主要包括地方統籌的基本建設投資，地方國有企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費和行政管理費，價格補貼支出以及其他支出。

　　第二、按稅種劃分中央財政與地方財政收入，其基本原則是，將一些關系到國家大局和實施宏觀調控的稅種劃歸中央，把一些與地方經濟和社會發展關系密切、以及適合於地方征管的稅種劃歸地方，同時把收入穩定、數額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入。

　　第三、確定了中央對地方的稅收退還制度，稅收返還制度就其性質而言，是一種轉移支付，是年年都有的經常性收入返還。

　　1994 年實行分稅制以後，增值稅、資源稅和證券交易稅作為中央與地方共享稅，從 2002 年開始又將企業所得稅和個人所得稅作為共享稅，而且共享的比例並沒有法律規定，完全由中央政府決定，比如中央政府征收的增值稅收入75%歸中央，25%歸地方，這僅由中央的一個文件就厘定了。

　　分稅制後，優質稅源都劃歸給了中央政府，中央和地方的財力走向了兩個方向，中央政府財力逐漸雄厚，地方政府增值稅和所得稅的大頭要給中央，隨著農業稅費的取消，稅收來源萎縮嚴重。分稅制運行十多年後，中央財力不足等問題得到了有效解決，但新的問題也隨之出現：地方政府尤其是基層政府事權過多，相應財力卻很少，使其無法完成現有的事權。現在看來，1994 年分稅制的內在機理是一種權力主導型的分稅制。什麽稅收歸本級政府，什麽稅可由下級政府收，下級政府上繳的什麽稅返還多大比等，均由上級政府憑借權力單方面決定。於是，在這種權力主導型的分稅制下，財權一級級向上轉移，而事權卻相對下移。

　　我國設有中央、省、市（州）、縣、鄉（鎮）等五級政府，一級政府享有一級財權，五級政府就要按五級分稅。由於納入中央稅和共享稅的若幹主導稅種占全部稅收的 90%以上，加之中央分享比例高，地方稅體系薄弱，目前的分稅制體制仍停留在中央對省級分稅的層次，部分省（區）延伸至省對市（州）分稅。如再要往下延伸，縣、鄉（鎮）兩級政府實際上已無稅可分。大部分地方的縣鄉政府的財政困難與日俱增，工作人員工資欠發現象普遍化，赤字規模不斷擴大，實際債務負擔日益嚴重，財政風險日漸加劇。為了克服這一弊端，2009 年 8 月，財政部發布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即 2012 年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革的方向是正確的，層級的簡化可以降低運行成本，減少中間層的財富消耗。

　　另外，中央對地方的財政轉移支付遠遠稱不上完善。省以下，特別是縣鄉兩級處於政府級次的末端，轉移支付鏈條過長。在經過了多級次財政的缺少透明度的轉移後，資金到政府級次末端已所剩無幾。

　　事例 45（真實）·中國特色的“跑部錢進”

　　2008 年 11 月 5 日，為推動中國經濟走出困難，國務院出台了兩年內以 4 萬億元投資刺激經濟的方案，其中年底前向各地新增 1000 億元投資項目，發改委的官員說，這 1000 億元不僅僅是撥付下去，而且是在 50 天的時間里要花掉。

　　一時間，三里河的賓館、酒店全部爆滿，連深居於居民樓小區的如家快捷酒店也門庭若市，來晚的人只能遺憾地被告知，100 多個客房已經全部住滿。甚至據說周圍胡同的地下室也住滿了來客，都是各省市來跑項目的。

　　不僅酒店、餐飲生意火爆，三里河一帶各個覆印店的機器也在不停地瘋轉，將各省官員帶來的準備上報國家發改委的項目報告書覆印或裝訂成冊，有的報告書被覆印裝訂了 10 多套，壘起來有一個書櫃格那麽高……“跑部錢進”成為人所共知的俚語已經有十幾年。所謂“跑部錢進”，就是全國各省市的政府派出官員，到北京各部委遊說，爭取各種名目的財政撥款，用於本地政府的開支。這是中國特色稅收體制的一個側影。地方政府為彌補資金不足，除了越來越多地依賴預算外資金以外，還通過種種項目向中央政府爭取經費，一有機會就使盡全力向上級政府爭取資金，增加中央政府對本地的支付轉移力度。2008 年全國財政收入 61330.35 億元，中央財政收入 33626.93 億元，如果把兩稅返還算作轉移支付，也稱財力性轉移支付，那麽 2008 年中央向地方政府的轉移支付達 22990.76 億元，占中央財政收入的 68.3％。其中有4282.16 億是地方上繳中央的增值稅和所得稅返還收入，這一筆收入在地方看來，並不能算做中央給地方的財力補助。那麽，按照一般轉移支付和專項轉移支付的總和來比較，中央對地方的轉移支付占中央財政收入的 55.6％。令地方擔憂的是，轉移支付中專項轉移支付所占比重比較大，對於專項轉移支付地方是沒有支配權的，“讓你打醬油你就不能買醋”，實質上地方的權力被縮小了,一般轉移支付才能體現地方的支配權力，但偏偏現在一般轉移支付比重小，2008 年才 8746.21 億，占轉移支付總額的 46.75%，而專項轉移支付 9962.39 億，占比高達 53.25%。

　　而且專項轉移支付是地方向中央一條一條報項目，中央又向地方一級一級分財力。這種專項轉移支付制度不僅運行成本高，而且也是對政府可用財力的一種惡性‘肢解’，還容易滋生腐敗。

　　地方政府抱怨，由於中央財政對部分專項轉移支付安排得過細，大大超出了中央財政管轄的範圍，要對這些少到僅有幾萬元的項目進行財政投入績效考評基本上是無法實現的。

　　令地方一直意見不斷的還有，在很多中央決定的支出領域里，中央在給予財力支持的同時要求地方進行財力配套；而對於地方提出的支出需求，中央卻無法給予財力上的支持。

　　他們認為，中央應主要通過一般轉移支付的辦法增加地方政府的可用財力，那些屬於中央政府事權範圍內的項目，其所需資金應由中央財政全額負擔，不應再要求地方給予資金配套。

　　事例 46（真實）·廣東雷州鄉鎮政府負債達三億1廣東雷州市 21 個鎮、街絕大多數都有欠款。據雷州市財政局預算股股長符國棟介紹，全市所有鎮、街總共欠款高達 3 億。所欠債務中，大部分都是銀行的錢,私人債務比例較小。這些債務主要是教育欠債和基礎設施建設所欠工程款。

　　在雷州市經濟屬於中等的紀家鎮政府,每年除了上級政府補助以外,還可以收取 60 萬元的糖廠管理費,以及 10 多萬元的土地承包款。這部分收入除了維持日常開支以外,還能保證全鎮 60 多位幹部每月 400 元的補助。黃鎮長介紹,就算加上補助,自己一個月的工資才 1700 元。黃立駒 1992 年參加工作,現為正科級。由於錢少,全鎮編制 80 多人,如今還缺編 20 人。除了維持正常運轉之外,紀家鎮還可以拿出一部分錢用於償還債務。去年該鎮共還債 25 萬,2005 年以來累計還債 100 多萬,但按鎮里目前的收入,還完所有債務至少還要 30 年。

　　如果說紀家鎮能維持日常運轉,松竹鎮則是舉步維艱。松竹鎮除 2008年年底 20 萬元省專項補助外,鎮政府每月僅有市政府所給的 7000 元辦公經費。全鎮日常開支僅電費就要 2000 多元。“現在是買卡用電,月初有電,月尾缺電”。鎮政府除日常開支以外還要支付幹部駐站補貼、考核獎勵、接待費以及專項配套等。專項配套包括糧食補貼、合作醫療的覆印費,茅草房改造照相費等。“上面補貼越多,我們支付的中間費用就越多,幹部的意見越大。”翟澤淵坦言道，“我們的服務質量肯定不好,因為我們沒有錢。”

　　如今，黃立駒和翟澤淵的最大希望就是“上級政府能幫忙解決歷史債務”。

　　不止是鄉鎮基層政府負債累累，地市級政府的收入與投資也不成比例。例如，據《經濟參考報》報道，內蒙古新安盟是自治區欠發達地區，這個地區 20081資料來源：2009 年 5 月 25 日《南方農村報》

　　年的財政收入為 15 億元，地方可支配收入為 10 億元，2009 年計劃固定資產投入為 126 億。寧夏石嘴山市政府提供的數據顯示，2008 年，石嘴山市可支配財政收入為 19.98 億元，該市 2009 年確定了 110 個重點項目，計劃總投資 466億元，其中，60 個城市基礎設施建設項目已開工 52 個，基礎設施總投入大約為 100 億元。從陜西省榆林市政府獲悉，該市 2008 年可支配財力為 70 億元，計劃從今年起的 4 年內，投資 660 億元推進以公路、鐵路為主的交通基礎設施建設，今年計劃完成交通建設投資 135.7 億元。地處蘇北的欠發達地區淮安市，2008 年市區可支配財政收入有 15 億，今明兩年市區城建基礎設施投入為 243億元。

　　中國《憲法》、《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等，對各級政府的職能、事權作了一般性規定，如中央政府承擔 18 項職權，縣級以上的地方各級政府承擔 10 項職權，鄉級政府承擔 7 項職能等。但這種事權的劃分過於寬泛，事權說明不夠具體。分稅制改革以後，地方政府特別是縣鄉政府的稅權受到了嚴重削減，但事權卻沒有相應減輕，甚至還有不斷加大，結果，地方政府在承受越來越多事務的同時，卻面臨著逐漸緊張的財政。

　　中國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但是事實上，全國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債或負債經營，地方政府負債是常態。2004 年，國務院發展研究中心地方債務課題組的一次摸底顯示，中國地方政府債務至少在１萬億元以上，到 2009 年，財政部財政部財政科學研究所課題組的研究報告《財政風險視角下的地方債務研究》中顯示：“目前我國地方債務總余額為 4.1 萬億元，相當於占我國 2007年 GDP 的 16.5％，財政收入的 80％，地方財政收入的 174.6％”。

　　從 2005 年開始地方債進入了償債高峰期，有些市本級政府每年到期本息近 10 億，鄉政府也有幾百萬的本息等著還。一些地方政府的負債率都在 300%左右，已經遠遠高出了國際上的警戒線 100%和中國的警戒標準 150%。每年巨額的還款已經嚴重影響了基層政府的正常運轉。

　　這種舉債情況，越是在中西部欠發達省區越普遍，債務規模也越大。

　　鄉級政府雖然受債務影響最大，但“鄉財縣管”後，鄉級債務規模並沒有繼續擴大，但省市級的債務每年仍以很高的增速在增長，即便到今天也沒有放緩的跡象。

　　地方政府要做的事還要做，收入卻大幅度減少，唯一辦法自然是“亂收費、亂罰款”與借債，不走正門走旁門，進行稅外收費。就車船使用稅來看，按照規定，凡是在中國境內擁有並且使用的車船是車船稅征收對象，但是這一稅收並不能滿足交通建設的需要，於是各地方政府先後出台了養路費、車輛購置費、交通管理費、過路費、過橋費和公路基金等。經過十幾年的醞釀與各利益部門的博弈，2008 年底中央政府終於出台燃油稅方案並在 2009 年元旦生效，並承諾逐步取消全國二級公路的收費。但所征得的燃油稅歸中央，卻不對地方補貼。

　　結果，燃油稅的征收比較順利，而二級公路取消收費卻比較艱難，如湖南省的婁湘公路在燃油稅開始征收後取消了收費，但兩個月後又恢覆收費，稱未接到國務院通知，導致車主們不滿而強行沖關，釀成群體性事件。到 2009 年 7 月，只有 13 省 1420 個收費站取消了二級公路的收費，有的二級公路進行簡單改進之後升級為“一級”公路繼續收費，一場讓利於民、促進公平的“費改稅”變革，在一些地方演變成了“費加稅”。

　　地方政府自己不能依靠正規的稅收來運營，只能通過權力尋租來謀取利益，滋生大量腐敗，不斷激化基層的社會矛盾。2004 年以來，房價不斷上漲，就是地方政府為了彌補收入的不足，地方政府通過轉讓國有土地大量獲利的結果。這造成土地價格直接決定地方政府收入的格局。這種局面一旦形成，就會對土地資源的開發利用造成嚴重影響。政府會鼓勵有利於土地價格上升的資源格局。這其實是近年來各地房價不斷攀升的重要原因。在許多地方，地價實際上占據了房價相當大的比例。

　　關於中央與地方的分稅究竟怎麽才算合理，不同的人有不同的觀點，一般說來，比較富裕的省份希望擴大地方政府的稅權，而比較窮的省份則更希望中央政府保持較高比例的收入，並加大支付轉移的力度。不管怎麽，合理的中央地方稅收關系，應該遵循財權和事權相對稱的原則。既然政府是為社會提供公共服務的主體，那麽，公民為了購買公共服務而付出的稅款就應該盡量由負責該項公共事務的政府支配。全國範圍的公共服務，比如國防、外交所需的費用，相應的稅款應該由中央政府支配，而地方上的公共服務，應該盡量由地方政府直接通過地方征稅來完成。這方面的事務不應該大量依賴中央政府的轉移支付來維持。那樣只能造成大量的浪費，並且直接扼殺地方政府完善社會公共服務的積極性。

　　如前所述，中國作為一個大國，地方與地方之間差異很大。因此，普通公民所直接接受的公共服務，主要成分必然由地方政府提供。因此，就中國的情況來說，應該地稅的比例超過國稅，這樣才符合財權和事權相對稱的原則。目前，至少應該做到中央轉移支付的比重低於地方自籌比重。這應該成為下一步稅制改革的目標。

　　後 記

　　本書是在 2007、2008 年公民稅權手冊的基礎上修訂擴充而成的，所以要感謝曾經參與撰寫本系列叢書的所有作者，包括李英強、秋風、楊光、楚望台、李子暘、冀志罡、郭玉閃、陳青藍、席斯、朱中原等人。在這本書里，或多或少地保留著他們的文字。

　　在編寫本書的企業調研及資料整理中，周博、傅志傑付出了辛苦而卓有成效的勞動；秋風、張文學、胡曉翔、徐瑞芳、李慷、劉彥、郭宇寬等人在初稿討論時提供了寶貴的意見；顏言不僅參與寫作，還發動他的幾位朋友幫助校對書稿；信力建先生對本書的發布會予以熱情的支持……在此，向他們，以及所有幫助本書問世和傳播的朋友，表示衷心的感謝。

　　按原計劃，本書的重點之一是解析政府花錢的來龍去脈，但由於時間、人力、水平的限制，目前完成的內容離原定的目標有較大的差距，在此向讀者表示歉意。無論如何，我願提醒讀者，這是一個非常有價值的研究方向。特別是在今年 10 月廣州市財政局向社會公布詳細的部門預算之後，可能會有更多的地方追隨其後，這樣一來，通過研究政府的財政支出數據，來解讀政府花錢的秘密，並部分地實現擬議中的公共財政和預算民主，就不再是一個遙不可及的夢想。希望有更多的人加入這項研究的行列。

　　在本書編寫過程中，我們使用了很多文獻資料和數據，書中盡可能標明出處，但因時間倉促，疏漏之處難免，希望讀者和著者海涵。對於書中的各種問題，我們願意接受各方的批評和意見，如有來信請發送至：cenke888@163.com ，希望讀者的反饋幫助我們把今後的版本做得更好。

　　岑科

　　2009 年 11 月 11 日

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