中共审计署：一些经济刺激项目“进展缓慢”
英国《金融时报》吉密欧(Jamil Anderlini)北京报道2009-05-19
根据中国审计署的一份报告，中国大举宣传的4万亿元人民币经济刺激方案，因为地方政府未能筹集份内的资金而被延迟。
昨日发表的这项调查，是官方首次表示，中国的刺激措施迄今没有政府声称的那样有效。
该审计机构称，在有些情况下，地方政府为自己辖区内项目承诺的配套资金到位不足一半，即便北京根据刺激计划拨付的中央投资资金平均到位率达到94%。
这一消息公布之际，适逢一些经济学家对这些措施的效力提出了质疑，怀疑它们能否推动中国进入可持续增长的轨道，减轻依赖西方对廉价中国出口的过度需求。
中国中央政府承诺，向基础设施和公共工程项目投入1.2万亿元人民币（合1750亿美元），以提振疲软的增长，而4万亿人民币刺激方案中的其余款项，要由地方政府、国有企业和民营企业拿出。
根据中国审计署对335个新增投资项目的审计抽查，由于资金不到位，有些项目不能按计划及时开工，有的虽已开工但进展缓慢。
公布的报告摘要并未提供进一步信息，也未说明哪些地方政府有责任，但报告提到，有些地方官员虚报工程进度，个别项目只是用新增投资偿还以前拖欠的债务。
即使是北京的高级财政官员也不完全了解省市级政府的财务状况，这些地方政府不得自行发行债券融资，往往向国有银行大举借贷。在对共产党权力没有多少制衡的一党制体制中，审计署理应提供某种监督，但该机构的报告往往只是涉及表面，根本不能挑战强大的利益集团。
尽管中国审计署抱怨称，地方政府正在拖延刺激方案的实施，但该机构的结论是，没有发生严重滥用刺激资金的情况，刺激计划没有重大问题。
该机构的确表示，在未来的审计工作中，应关注铺张浪费性支出和政府官员滥用公共资源的情况。北京应当查处那些对建设“政绩工程”和“豆腐渣工程”负有责任的官员。
一些经济学家警告，中国对当前全球经济衰退的回应措施，与1997-98年亚洲金融危机和2000-01年网络股泡沫破灭时的做法相同，中国错误地认为，政府基建支出能够帮助中国经济度过难关，迎来外部对中国出口需求的恢复。
“我担心中国停留在同一条失衡、不可持续的轨道上，”摩根士丹利(Morgan
Stanley)亚洲区主席斯蒂芬•罗奇(Stephen
Roach)上周在上海告诉记者。“中国需要停止依靠举债过度的美国消费者，需要更多依靠本国消费者尚未挖掘的潜力。”
北京的刺激方案将把投资占国内生产总值的比重从40%提高至45%——这一“闻所未闻的水平，突显了失衡仍在蓄积”。
译者/和风
中共审计署最新报告:地方用中央投资还工程欠款
21世纪经济报道5月19日讯5月18日，国家审计署公布的“关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况”结果显示，审计抽查的18个省335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。由于配套资金未到位、部分项目前期准备不充分等原因，有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，一些项目已到位资金闲置，还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度，个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款，没有形成新的实物工作量。
据分析，造成地方配套资金严重不足有三方面情况：一是有些项目虽有很强公益性，但对当地没直接好处，地方不感兴趣，投资积极性不高；二是项目本身对地方有好处，但地方希望中央能出更大比例的投资，“将希望寄托在中央，自己迟迟不肯出血”。清华大学世界与中国经济研究中心研究员袁钢明(博客)表示，据其了解，一些项目中央对项目的投资比例较低，有的不到30%，有些可能只有3%-5%。三是项目本身对地方有很大好处，地方很有积极性，但地方确实财力有限筹集不到资金。
“在中国市场化程度不断提高的今天，应该更多用市场手段进行投资建设，财政资金要尽可能用于公共服务项目上。”袁称。
不过，在某大行高管看来，中央94%的资金到位率已经很不错了，“去年以来项目多，走得又太快”，而地方政府一下子拿出那么多的资金确实有困难。
地方资金紧张的情况是许多省市都遇到的。中部某省份发改委人士告诉记者，今年一季度，该省完成投资总额过千亿元，“超过去年全年的总量”。接下来资金的落实都很成问题。
“目前省里面正在研究下一步该怎么办”。而西部某省份金融办人士告诉记者，尽管该省原来财政资金充足，但经历去年以来的大规模投资后也面临资金紧张局面。“我们目前正考虑通过国有资产打包发债来筹资”。
审计局还指出，因一些基层银行审核把关不严，一些企业利用虚假合同和发票办理票据贴现，部分贴现资金被存入银行谋取利差，而未注入到实体经济中。这不仅影响金融对实体经济增长的支持力度，虚增银行存贷规模，也加大了银行系统性风险。
上述大行高管表示，审计报告提示了风险，“在我们调查中，确实发现一些项目资本金不到位和企业骗贷的情况。”不过他认为不能夸大风险，“这毕竟是非常时期采取的非常措施”。对于一些符合政策、有前景的项目，银行还是会积极放贷。“接下来的关键是尽快落实那些已经启动项目的资金”。
审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况
（二○○九年五月十八日公告）
按照党中央、国务院的部署，全国审计机关把促进经济平稳较快发展作为当前工作的重中之重，切实加强了对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督。审计署一是迅速下发通知，要求全国各级审计机关以高度的政治责任感和强烈的历史使命感，坚决贯彻落实中央的决策部署，有效履行好审计的法定职责和社会责任。二是及时调整计划安排，在去年下半年紧急部署开展国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业(行情股吧)的影响，金融衍生品业务情况，境外投资风险以及能源安全等审计和调查，以摸清金融危机影响状况，提供决策参考。三是科学确定年度审计项目，要求2009年的所有审计都要把检查中央政策措施贯彻落实情况作为重要内容，同时统一组织对10项重点资金项目和5个重大投资项目的审计或跟踪审计，促进各项投资尽快启动和落到实处。四是注重整合中央和地方审计力量，审计署发布了加强对地方审计工作指导的两个意见，建立了审计署与特派办、地方审计机关之间的联动机制，及时沟通和反映审计情况。五是抽调20多人参加中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组的工作，与其他部门共同做好监督检查。总体上看，沿着财政资金流向跟进、覆盖中央和地方、资金和项目、管理和制度的全方位审计监督网络已经初步建立。
根据《中华人民共和国审计法》的规定，现将截至2009年一季度的有关审计情况公告如下：
一、基本情况
为应对国际金融危机影响，中央提出了保增长、调结构、抓改革、重民生的宏观政策目标，全面实施了促进经济平稳较快发展的一揽子计划。中央各部门密切配合，行动迅速，措施有力，认真落实中央政策措施。发展改革委和财政部迅速研究制定了新增中央投资工作方案，明确了项目实施责任主体和项目安排方向、原则等一系列工作要求；人民银行和银监会对进一步加强信贷结构调整、促进国民经济平稳较快发展提出指导意见，要求保证符合条件的中央投资项目所需配套贷款及时落实到位，并要求加大对中小企业、农业等经济薄弱环节的金融支持力度；农业部迅速编制完成和下达了涉及51.5亿元的投资项目计划；卫生部建立了项目执行进度和资金支付情况周报制度；教育部、交通运输部、民航局、国家林业局等部门派出检查工作组，督导检查项目实施情况，确保中央投资形成新增实物工作量。
地方各级政府在贯彻中央部署的同时，都迅速制定了符合本地实际的促进经济增长政策，并强化了保障措施：一是建立了领导协调机制，确定责任主体，细化工作方案；二是及时分解下达中央新增投资，优先安排新增中央投资项目的配套资金；三是进一步明确投资项目安排原则，加大了对民生和社会事业发展项目、节能减排和生态工程以及对铁路、公路和机场等重大基础设施的投入力度；四是普遍组织了由当地纪委、监察、发展改革、财政、审计等部门组成的联合检查组，加强了对新增投资项目建设全过程的监督检查；五是健全项目和资金管理制度，确保项目顺利实施，尽快形成实物工作量。
审计情况表明，截至今年一季度，2008年底新增1000亿元中央投资计划和预算已全部下达，2009年初新增1300亿元中央投资计划和预算基本下达。各地区各部门按照中央“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的要求，认真贯彻落实中央“保增长、保发展、保民生”的重大方针政策，迅速采取了一系列措施，大规模的政府投入，大范围的产业调整和振兴，大力度的科技支持，大幅度提高社会保障水平，成效开始显现。据国家统计局公布的数据，今年一季度国民经济运行出现了积极变化，整体表现好于预期。国内生产总值65745亿元，同比增长6.1%；全社会固定资产投资同比增长28.8%，比上年同期加快4.2个百分点；城乡居民收入继续增长，居民消费价格同比下降0.6%；货币信贷增速加快，外汇储备有所增加。
二、审计发现的主要问题及整改情况
审计在监督检查中央政策措施的贯彻落实情况中，尚未发现重大违法违规问题，但也查出了一些值得关注的问题：
一是有些项目的地方配套资金到位率不高。截至2009年3月底，审计抽查的18个省（自治区、直辖市）335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。从投资完成情况看，由于配套资金未到位、部分项目前期准备不充分等原因，有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，一些项目已到位资金闲置，还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度，个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款，没有形成新的实物工作量。
审计指出上述问题后，发展改革委下发了《关于进一步落实新增中央投资项目地方配套投资有关问题的紧急通知》，有关地方正在采取措施，加快资金落实和项目前期工作，促进项目尽快开工并形成实物工作量。
二是部分政策的实施办法不够完善。如由于税收政策调控目标的多重性，个别高耗能、高排放（以下简称“两高”）企业享受了一些税收优惠；一些企业在利用本企业中间环节产生的废弃物和再生资源进行生产时，没有充分享受到国家支持发展循环经济的优惠政策；一些扶持中小企业政策操作性不够强，影响了扶持中小企业政策的实施效果。
审计指出上述问题后，有关部门和地方政府正在研究完善相关政策制度。
三是部分病险水库除险加固工程规划和管理亟待进一步加强。审计调查18个省（自治区、直辖市）病险水库除险加固工程情况发现，由于一些地方在水库安全鉴定和治理上投入不足，审核申报工作不到位，有155座大中型和3156座重点小型水库病险状况比较突出，需要加强治理。
审计指出上述问题后，水利部下发了《关于对病险水库除险加固审计调查发现问题进行整改的紧急通知》和《关于加强在建病险水库除险加固工程质量安全管理的紧急通知》，要求各地限期整改。
四是由于一些基层银行审核把关不严，一些企业利用虚假合同和发票办理票据贴现，部分贴现资金被存入银行谋取利差，而未注入到实体经济运行中。这不仅影响金融对实体经济增长的支持力度，虚增了银行存贷规模，也加大了银行系统性风险。
审计指出上述问题后，有关部门和银行正在研究制定改进办法。
三、审计建议
根据前一阶段审计情况，审计署建议：
（一）针对地方配套资金到位率不高的问题，地方各级政府应进一步采取措施，明确新增投资资金配套主体和责任，加快资金落实，促进项目尽快开工并形成实物工作量，确保工程质量；有关部门和地方应进一步做好中央财政代发2000亿元地方政府债券工作。
（二）发展改革委、财政部等部门应加强对新增投资项目的跟踪检查，督促地方各级政府和相关部门严格执行节能减排等宏观调控政策，做好项目选择和前期准备工作，防止低水平重复建设和盲目扩张，不断提高投资的经济和社会效益。
（三）金融监管机构应进一步加大监管力度，促进提高金融机构的服务能力；同时加强与有关部门的沟通，建立应对重大经济金融风险的有效监控、预警和应急机制，防范和控制金融系统性风险；特别要加强对票据业务贸易背景的真实性、票据业务操作的规范性以及假票据等方面的现场检查。
下一步，审计署将按照党中央、国务院的部署，积极与中央纪委、监察部等部门配合，做好面上的检查工作，同时跟进财政资金运用过程，及时发现问题，揭示潜在风险，推动和保障中央政策措施贯彻落实。
一是进一步加大审计监督力度，保证中央政策措施贯彻落实。
——对种粮农民直补等支农资金、政府投资建设保障性住房、城乡最低生活保障资金、县乡医疗服务体系建设、饮用水安全等重点民生资金和民生工程进行审计和审计调查，重点揭示资金管理和项目管理中存在的问题，促进各项惠民政策的贯彻落实。
——对汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路、金沙江向家坝水电站、三峡输变电和西气东输二线建设项目进行跟踪审计，重点关注相关建设项目规划、计划和国家有关政策落实情况，建设资金使用、建设项目管理和工程质量情况。
——对部分省（自治区、直辖市）新增投资项目进行审计调查，重点关注新增投资项目是否存在违规建设“两高”和产能过剩项目、“搭车”建设楼堂馆所或搞“政绩工程”等问题，以及建设项目对资源环境的影响情况。
——对长江上游水环境保护资金、国有土地使用权出让金和土地开发整理资金、矿产资源专项资金等资源环保资金进行审计调查，重点关注环境治理、环境保护、土地资源开发利用情况，地方政府贯彻落实国家土地政策、环境保护政策情况，以及各项资金的管理、使用和资金效益情况。
——对中国农业发展银行、中国农业银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司以及重点国有控股商业银行执行国家金融政策情况进行审计调查，重点关注金融机构落实中央有关扩大内需、促进经济增长政策所采取的措施和实施效果，以及影响国家金融政策贯彻落实的机制和体制问题。
另外，在对企业领导人员任期经济责任审计中，关注国际金融危机对企业可持续发展的影响，促进提高企业的竞争力和控制力。
二是加大对重大违法违规和损失浪费等问题的揭示和查处力度，促进管好用好资金。在审计和审计调查中，着力揭示和反映决策不当、重复建设“两高”和产能过剩项目，建设“政绩工程”和“豆腐渣工程”，破坏环境、随意侵占耕地，铺张浪费建设办公楼和宾馆、购买高档轿车等问题。一旦发现重大违法违规和损失浪费等问题，集中力量依法查处。
三是加强审计情况的反映和公告，推动完善制度和规范管理。对影响中央宏观调控政策实施的普遍性和倾向性问题以及在政策执行中出现的新情况和新问题，及时向国务院和有关部门反映。对政府投资资金的管理、使用情况和审计情况定期向社会公告，重大事项随时公告，使社会公众通过审计情况的披露及时了解政府投资资金的管理、使用情况，增强社会凝聚力和抵御国际金融危机的信心。
(本文来源：21世纪经济报道)
审计曝露中国4万亿资金落实隐患
中国审计部门称，政府推出的4万亿人民币经济刺激方案在落实过程中曝露出资金被用于投机，中小企业疏于得到扶持等问题。经济学家指出，这些问题反映出中国经济的结构性问题仍亟待改变，巨额投入只能起到短期效应。中国国家统计署在题为《关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》报告中说，中国政府计划投入的4万亿元人民币刺激方案在资金落实过程中显现隐忧。
这个报告披露，有些项目的地方配套资金到位率不高。到3月底，审计抽查的遍及18个省市的335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，但有些项目按工程进度地方配套资金到位率只有48%。
另一个问题在于部分政策未能有效实施，致使环保企业没有充分享受国家相关优惠政策，中小企业无法得到有力扶持等。此外，审计还发现一些企业利用假合同和发票办理票据贴现进行投机，资金并没有被用在实体经济运行中。
中小企业未获实惠
此次审计结果令人们进一步对官方经济刺激计划能否有效带动经济复苏，以至推动中国经济结构的变革产生疑虑。
美国全球情报分析机构Stratfor Global
Intelligence的中国项目主任詹尼弗.里士满说，这个方案的施行过程曝露出令人担忧的问题。
里士满说："中国的刺激计划在短期内会起到很好的修复经济的作用，但这是以牺牲长远的解决办法为代价的。我们看到许多资金被注入国有企业，大量资金没有进入真实经济部门，也就是那些中小型企业；很多钱流向股市，这也推动了股市在近期得以反弹；还有很多钱被用于解决企业存在的短期问题，而没有用于刺激经济。"
里士满说，一些推测认为，中国投注的刺激资金中至少有三分之一被放进股市用于投机，而真正需要扶植的中小企业没有得到什么实惠。
经济学者们认为，中小企业是中国最大的就业机会创造部门，如果这个部门无法得到政策扶植，中国的经济难以健康增长。中国金融政策长期一向是朝国有企业方面倾斜，虽然金融官员们一再表示，中小企业是中国经济发展不可或缺的一环，并承诺要持续给以扶持，但是在落实中仍是顾虑重重。
美国西北大学的中国金融问题专家史宗瀚认为，在这个问题上雷声大雨点小的原因，一方面在于银行有坏帐顾虑。史宗瀚说："它们在向私营小企业放贷时心存疑虑，因为没有人愿意(在它们有困难的时候)给它们提供救援。它们虽然可能经营业绩更好，比地方政府下属的实体更有偿贷能力，但银行还是宁愿把钱借给官方企业，因为它们总会得到救助。"
官方担心出现社会问题
中小企业发展面临的问题还在于，中国以国有经济为主体的模式一旦向私有方向倾斜，将会引发诸多官方不愿看到的社会和政治问题。
Stratfor Global
Intelligence的中国项目主任里士满说，中国政府完全清楚这些症结，但是他们最关心的还是稳定问题。里士满说："这是他们眼前最担心的问题，所以他们要向国有企业注入大量资金。而这只是短期修补的办法。从长远看，这些企业中有部分需要被淘汰掉。如果他们这样做，就会引发失业问题，所以他们还是选择短期方案。"
中国国家审计署针对这次审计情况提出了几项建议，要求地方政府加快资金的落实，国家发改委和财政部应加强对新增投资项目的跟踪审计，金融监管机构应进一步加大监管力度等。但是建议没有具体提到如何扶植民间中小型企业。
中国官方媒体说，审计署下一步将重点对民生资金和民生工程进行审计和调查，还将对中国农业发展银行和中国进出口银行等机构执行国家金融政策情况进行审计调查，关注落实政府扩大内需、促进增长政策的实施效果。
惠誉：中国银行业借贷风险正在增加
信用评级机构惠誉国际（FitchRatings）表示，中资银行业为支持北京当局的刺激经济方案而增加借贷，导致银行承担过大风险，庞大贷款潜藏的危机将逐渐浮现。
惠誉国际说，今年头4个月，在中国政府推动基础建设计画的情况下，中国的银行新增贷款总计达人民币5兆2千亿元，已超过去年全年的4.9兆元。
英国广播公司（BBC）中文网报导，中国政府去年公布总额人民币4兆元的刺激经济措施后，中国总理温家宝今年4月底表示刺激方案"初见成效"。
惠誉国际表示，随着用于支持政府经济刺激计画项目的新增贷款急剧成长，中国银行业正初步显露资产质量恶化迹象。
对此，中国政府已经注意到金融风险上升的情况，中国人民银行的季度报告表示，监管部门正追查所有贷款的最终用途。
惠誉国际在中国的董事朱夏莲说，"我们知道政府未能完全控制借贷的情况，否则他们应该知道这些钱的流向。"
朱夏莲说，中资银行已把更多"需要关注类贷款"等级下调至不良资产。这代表着银行已预料到当前的贷款将在未来出现更大损失。
朱夏莲说，目前庞大的银行放款规模所潜藏的信贷危机短期内仍很难察觉，但问题将在未来一段时间浮现。
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