地方政府陷土地财政怪圈 闲置土地暴露统治危机

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地方政府陷土地财政怪圈 闲置土地暴露统治危机

世界财经 2010-08-23

全国各个城市到底有多少块土地在地方政府以房地产开发的名义出售以后被闲置了起来，这个纷扰一时的话题终于有了初步的结论。国土资源部日前召开的新闻发布会显示，从今年3月份开始，国土部在全国范围内集中开展了房地产用地专项整治工作，各地已清理出闲置土地2815宗。这是否就是全国闲置土地的确切数字，国土部没有说明，显然，准确的数据仍有待管理部门作出努力。

对于这些闲置土地的形成原因，国土部土地利用管理司司长廖永林已经明确表示，因毛地出让后拆迁难、调整规划等由政府方面造成的原因占到六成以上。这应该是一个符合事实的分析，然而，根据这个分析，如果我们将闲置土地的成因简单地归结到一些混迹于市场中的土地投机机构的圈地囤地，显然并不是完全符合事实。投机者的囤地，使宝贵的土地资源被闲置，在高企的房价中显然有这种因素。但是，这些地方的政府在将土地推向市场后却由于土地的外部条件尚未完善而导致开发商难以开发，这表明地方政府其实在条件还未成熟的情况就将一些土地匆忙出售了。很显然，已经饱受诟病的“土地财政”制度使地方政府对出售自己掌控之中的城市土地产生了过度的依赖，这是造成闲置土地大量产生的一个重要原因。

但是，我们更要深入思考的是，地方政府为什么会陷入“土地财政”的怪圈而难以自拔?答案其实不难找到，这就是地方政府在财政资金运筹方面，已经面临着越来越严重的困难。据财政部财政科研所的统计，截至2009年上半年，我国地方政府的负债总额(包括“直接债务”、“担保债务”、“政策性挂账” 等)已超过4万亿元，而2009年的9万亿元天量信贷中，90%的资金流向了央企和各级政府的融资平台，最近中金证券公司提供的一份研究报告认为，到去年末，地方政府融资平台的贷款余额(不含票据)达到7.2万亿元左右。地方政府债台高筑，已经成为一个触目的现象。而造成这一情况的根本原因，则在于目前中央政府与地方政府之间的财政资金分配制度不够合理，在中央政府财政收入急剧增加的同时，各级地方政府的财政资金急剧减少，使其不得不以“穷则思变”的态度广开财源，“土地财政”之所以成为流弊，其真正的根源正在于此。

从1994年开始的我国分税制改革，对中央政府和地方政府的财政收入分配作出了向中央政府倾斜的切割。天津财经大学李炜光教授提供的资料表明，分税制改革以前，中央政府财政收入占全国财政收入的比重为22%左右，改革以后一下子提高到了55%左右;改革以前地方政府可以用接近80%的财政收入支撑不到20%的财政支出责任，改革以后则只能用45%左右的财政收入来支撑75%左右的财政支出责任。(8月19日《社会科学报》)很显然，这样一个格局形成后，它导致的直接结果便是中央政府的实力迅速壮大，各个政府部门的财政支出预算十分宽松，以致一些部门到了每年年底需要“突击花钱”。在这同时，中央政府为了保证地方政府的正常运转，不得不允许地方政府举债，对日趋严重的“土地财政”现象也听之任之。大量城市土地闲置，加剧了我国房地产市场的混乱现象，但是这只是一个表面现象，追根究底，我们必须看到中央政府与地方政府财政资金分配不合理所衍生出的严重问题。

民众之所以授权政府并愿意提供维持政府运转的开支，是需要政府为社会提供足够的公共服务，而这种公共服务的职能，基本上是由地方政府，尤其是县乡基层政府完成的。由于地方政府缺少资金，导致政府的公共服务质量不断下降，在今年以来各地集中爆发的严重自然灾害中，暴露出不少地方的安全设施缺少保障，其间的深层次原因显然是值得深思的。但是，保证基层政府有足够的资金用以维持公共服务运转，不是再向民众征收更多的税收，实际上我国民众承受的税收负担已经在国际上名列前茅，更重要的是需要对目前的财政资金分配制度有进一步的改革，让地方政府得到足够的资金收入，保证其可以从“土地财政”中摆脱出来。否则，类似国土资源部这种对闲置土地的查处，只能是热闹一下以应付舆论的追问，原有的闲置土地没有解决，新的闲置土地又会滋生出来。显然，这已经不是一个局限于房地产市场宏观调控的话题，而是一个关系到政府职能转变的重大课题了。