央企为何敢要挟地方政府？

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纽约时报中文网财经评论员 王强 2012年10月11日

按照查尔斯·德伯(Charles Derber)的观点，大公司始终对政府和个人具有威胁。通过他那本著名的批判公司的名著《公司帝国》(Corporation Nation)，人们看到微软、IBM、通用以及高盛等在全球举足轻重的跨国巨头另外一个侧面：这些公司的一举一动都直接影响着政府公共政策的制定，影响着大多数人的个人生活；在世界范围内，这些公司甚至影响着其他国家的命运。它们滥用特权、贪得无厌、藐视人权、践踏民主。

查尔斯·德伯这样的西方民权主义者们始终对大公司抱有警惕。他告诫说，大公司们在创造财富和从事任何营利性的经营活动过程里，绝不能以牺牲劳动者、消费者、纳税人和社区环境的利益为代价。

在西方世界里，即使面对民众的民权主义传统以及相对完善的监管设计，大公司都会时常表现出霸权和无所顾忌的一面。在中国这样缺少制约、不完备的市场化国家，从前改革时代的国有企业蜕变而来的大型央企们，显然更加肆无忌惮。

最近，针对央企们缺少自我约束的行为，广东省环保厅环境监察局局长周全就愤怒得拍了桌子。在国家环保部环境安全百日大检查督察组反馈会上，这位地方环保官员怒道：“明目张胆！明明发现排污超标，没人去检查，没人去督促。老还是要挟地方政府，说什么(为了)国计民生。老百姓也是国计民生。”

这位官员的怒火针对的是中石化下属的三家广东企业，央视9月26日报道说，国家环保部环境安全百日大检查督察组日前对中石化下属的三家企业（湛江东兴公司、湛江新中美公司和广州分公司）检查时发现，中石化的炼油企业成了环境违法行为或安全隐患的重灾区。

央视报道显示，中石化下属的三家公司存在部分生产废水通过雨水系统直接外排，违法超期试运行；擅自拆除废水处理装置，污水可通过阀门切换，直接排入雨水沟；处理设施内安装自来水管道，涉嫌将污水稀释排放。

其实，最近几年，地方政府和央企都面临越来越严格的环保硬约束。去年年底，受中国国务院委托，环境保护部部长周生贤与31个省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团，以及华能、大唐、国家电网、中石油、中石化等中央企业主要负责人正式签署了“十二五”主要污染物总量减排目标责任书。目标责任书详细列出了各省(区、市)和企业集团重点减排项目清单，要求必须按照规定的时间完成重点减排项目建设。

而根据中国国务院在《节能减排综合性工作方案》等文件中的要求，中国每年组织对省级人民政府总量减排目标责任评价考核，考核结果向社会公告。对年度减排目标未完成或者重点减排项目未落实的地方和企业，实行问责和一票否决，这也是地方政府越来越难以容忍环境污染的一大原因。

但在落实相关政策时，地方政府遇到了来自央企的巨大阻力。央视的报道显示，广东省环保厅曾责令中石化东兴公司停止试生产，但该公司随后未经许可擅自恢复生产，并未把地方环保部门放在眼中。

很明显，这些企业背靠的是中石化这棵大树。 按照2012年《财富》世界500强企业排名，作为中国三大石油公司之一的中石化已经是位居全球第五的大公司。在这份榜单中，中石化是排名最靠前的央企，中石油和国家电网分别排在第六和第七位。

根据中石化今年年初发布的2011年度业绩报告， 即使在炼油业务出现348亿元巨亏的情况下，该公司去年净利仍高达716.97亿元。

中石化只是国资委管理下的117家央企中的一员。目前，央企已经在能源、电信、交通运输等重点领域建立了绝对的垄断地位，大部分央企依靠垄断地位成为今天中国最赚钱的机器。根据今年年初国资委公布的数据，2011年，央企累计实现营业收入202409.3亿元，累计实现净利润9173亿元。

这些数据固然令政府振奋，但是，一个处于绝对市场垄断地位且仍处于无边界扩张、缺少外部监管的央企群体却日益受到社会的诟病。公众注意到，这些脱胎于传统国有企业的巨大央企们在转型过程中，虽然已经号称成为市场化主体，但一直附着在它们肌体中的行政色彩与垄断色彩非但未被抛弃，反而日渐加强。以至于一些经济学者们称这些央企为行政性垄断企业。

由于央企身上浓重的行政色彩，并控制着重点领域的市场资源，这导致央企成为各个极力追求GDP政绩的地方政府追捧的对象，地方政府普遍会攀附这些财大气粗的企业，这也使得央企在地方政府面前具有心理优势。

而动辄几十亿元的项目投资也很容易让地方政府在生态环境、社区影响等负外部性问题上做出让步，默许甚至纵容央企在投资生产过程中的不正当行为。如果地方政府难以满足条件，或者在环保等领域加强监管，央企往往以维护“国计民生”等理由为监管设置障碍，不履行自己承诺的企业社会责任。

外界批评说，央企已经成为了典型的“绑架者”，为了公司利益最大化、固化垄断、影响产业政策以及获得财政补贴，央企往往会以“国计民生” 为借口来“绑架”政府。

其实，不能说中国有关部门对于央企在环保领域没有严格的约束。比如，纳入国家重点监控的一千家企业中，中央企业及其所属企业就有197家；去年年初，央企的主管部门国资委也颁布过一个名为《中央企业节能减排监督管理暂行办法》的“23号文件”，要求中央企业在节能减排上发挥表率作用。

但面对明文规定，公司们却仍不顾及商业道德，其背后有更深层次的原因。

乔尔·巴肯(Joel Bakan)在《公司：对利润和权力的病态追求》一书中写到的那个公司律师罗伯特·辛克莱(Robert Hinkley)，在与公司和公司法打了23年交道后，不得不辞去了工作，因为他意识到“目前的法律事实上不允许经理们和公司具有社会责任感。”

这位律师说：“全世界数以百计的公司法所规定的公司架构基本是一致的……公司的实际运作人员对持股人有法律上的义务，这个义务就是为他们赚钱。不履行这一义务就会使董事和经理人陷入被持股人起诉的境地。公司法认为公司即是追求其自身利益的实体，而非由公司对公共利益的责任感构成。”

同样，在中国，目前的改革目标和管理框架也不允许央企们真正履行社会责任。每年，国资委对央企高管们都有明确的经营业绩考核目标，各大央企都有做强做大的目标约束，如果企业不能实现既定目标，会严重影响国资委对这些央企高管们的业绩考核，而考核结果可能会影响到他们的收入乃至今后的升迁。

所以，业绩才是这些大公司的根本驱动力，它们并不在乎公司是否有责任帮助这个世界变得更好。再回到中石化上来，在目前炼油业务普遍处于亏损状态下，为了尽可能减少成本，弥补亏损，中石化旗下的炼油企业们就不会履行对生态环境的承诺，而母公司也会“睁一只眼闭一只眼”，放任属下公司的行为。

在任何一个市场化国家中，即使保存有国有企业的国家，也不会像中国这样存在着一个在行政权力之外的最大利益集团。这些大公司与政府的关系是如此紧密，紧密到这些央企的党委书记和董事长都具有一定的行政级别。根据今年4月份《中国新闻周刊》的统计，国资委主管的117家央企中，就有53家为副部级公司，这些公司党政一把手的组织关系和人事权皆在中组部，他们的直接任命和管理工作由中组部五局具体负责。

如此的设计不仅是外界批评央企具有行政色彩、与政府联系紧密的主要方面，也是导致中国央企近些年在海外并购时遇阻的主要原因，这令中国官方不得不经常站出来为这些企业辩解。

9月底，中国商务部部长陈德铭在出席加中贸易理事会(Canada China Business Council)和加拿大中国商会(Canada China Chamber of Commerce)举办的午宴时称，中国国有企业在投资海外时应当受到公正客观的对待。虽然陈德铭没有具体所指，但是外界很清楚，此刻他做出上述表态，无疑针对的是目前中国海洋石油有限公司（Cnooc Ltd., CEO, 简称：中国海洋石油）以151亿美元收购加拿大一家全球性能源公司Nexen Inc. (NXY)一事。目前，加拿大联邦政府正在对此交易进行审查。 加拿大和美国的一些人士对该交易表示担忧，理由是中国海洋石油属于国有企业，因此该交易存在利润动机与政治利益交织的问题。

面对质疑，中国政府的辩解显得缺少说服力，因为中国的部长们很难向外界清楚解释政府与央企之间的那条灰色地带，比如政府补贴以及明显的政策倾斜。根据北京正略钧策管理顾问有限公司顾问周立在其调研报告《央企凶猛》中的数据，在中国于2008年金融危机时所推出的4万亿经济救助计划中，近九成的项目给了国有大中型企业，央企成为这次大规模投资的主要受益者。该报告还提到，仅2008年上半年，中石化就获得了政府300多亿元的补贴。

在市场中，公司应该有行为的边界。西方公司发展史上，公共权力与公司权力一直存在矛盾和斗争，政府也一直试图限制公司行为边界。以前，中国人很难理解为什么美国司法部总盯着自己国内的那些大公司，也不明白美国为何要起诉微软这样的大公司。因为美国人明白，公司大了会危及政治，会损害公共社会，所以美国会出台反托拉斯法等一系列针对公司行为的法律，以限制公司的行为边界。

在中国，对央企的批判和警惕，绝不是为了带来道义上的快感。在中国走向更加市场化的过程中，政府需要有清晰的边界，企业尤其是央企也需要有清晰的边界。在边界之内，企业才能够真正成为按照市场规律运作的市场主体，公平、公正地参与市场竞争，才能不滥用市场地位攫取垄断利润，不利用贴近行政权力套取公共资源，不利用优势地位左右国家产业政策，不滥用“国计民生”要挟政府、放任自己的负外部性行为。